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发展与腐败─韩国模式透析
(发展过程中的腐败问题是当今发展研究中的一个敏感的问题,本文以韩国的发展模式为例对发展过程中的腐败问题进行了剖析,指出腐败是发展过程中的必然现象,但并不能因此得出腐败是合理的结论,相反,只有持续不断地进行反腐败斗争,才能保证发展的顺利进行。)

随着中韩建交和两国交流的日益扩大,韩国经济发展的成就近年来引起了我国学术界浓厚的兴趣。本文不准备在此重复地探讨韩国成功的经验,我们所关注的是韩国发展过程中的另一个问题──也是我国近年发展中经常面临的问题──即发展过程中的腐败问题。本文试图以韩国为例,通过对其发展过程特点的分析,从理论与现实的角度来更深入地把握发展与腐败之间的某种关系。

一、反腐败问题在韩国政坛上引起的罕见风潮

韩国的经济成就世人有目共睹,这里不再赘述。引起笔者兴趣的,是从去年开始在韩国政坛上爆发的反腐败的风潮。正是这种空前猛烈地反腐败风潮,使人们在考察韩国经济奇迹的同时,能更加清醒和全面地认识第三世界国家在发展过程中的某些共同的特点。

1996年12月16日,汉城高等法院二审判决韩国前总统全斗焕无期徒刑,罚款2205亿韩元,前总统卢泰愚有期徒刑17年,罚款2826亿韩元。两位前总统的主要罪行是受贿,其方式有:1,给企业提供特惠,收取手续费。东亚集团为承揽原子能发电站工程等国家级大项目,向全斗焕行贿180亿韩元。全斗焕又以给予高尔夫大球场的优惠建设为前提,向国际集团索贿40亿韩元。某企业为减免200亿的税金,则给总统提供了70亿韩元的贿赂。每年中秋和年底,许多大财团自愿奉送30亿韩元给总统。2,直接成立敛财组织,"日海财团"智囊组织,由全斗焕本人担任董事长,其工作主要是强迫各大财团捐款,总计598亿韩元。其妻则建立了"育英会","新一代心脏财团"等,终身会员一次性缴会费20亿韩元,敛资近500亿韩元。其第全敬焕也不示弱,通过"新村运动委员会",仅从国库提取的补助就有480亿韩元,从地方,财界募捐得来的钱也有近400亿韩元。3,则是通过其他一些形式如对某种事故的处理等等,从中收取巨额的款项。卢泰愚也通过大体上相同的手法在其任内敛聚政治基金达5000亿韩元。

然而,正当韩国民众为两位前总统的贪污受贿的罪行感到震惊时,以铁面无私地清算贪污罪行,大力提倡反腐倡廉的金泳三政权自身却又陷入了危机:先是其国防部长李养镐因购买军用直升飞机受贿而辞职,然后是其保健部长李圣洁因受贿丑闻下台,随之是韩宝集团行贿政界33名要员,以谋求巨额贷款的丑闻被揭露,包括金泳三公子在内的"太子派系"和包括议长在内的政府要员都受到了牵连,正当韩国司法界对韩宝事件作深入调查时,向韩宝集团贷款的经手人和主要证人前韩国第一银行常务朴锡台于1997年4月28日在其家中自杀,再次在韩国政界引起了震动。1997年5月11日,据韩国广播公司报道,检察官们已经证实一家地方建筑公司为了获取政府基建项目,以户主实际为金贤哲的方式开了一个10亿多韩元(112万美元)的户头,而金贤哲在16日也向检察官承认,他曾从商人手中收取过几百万美元。但仍否认给这些人提供过好处。而汉城地方法院最终在17日晚以受贿逃税罪将金贤哲逮捕,被人称为历史性的逮捕。目前,韩国的反腐倡廉斗争还在持续下去,在短时间内似乎还看不到这一斗的阶段性争的最终结果。

这一政治风波引起人们思索的第一个问题是,韩国政坛的腐败起自何时?由于朴正熙已死去多年,很多当事人也无法对当时在暗中进行的各种交易进行核实,但从韩国近年来由于在朴正熙时期的一些建筑行业的质量不过关而引起的桥梁断裂、百货大楼崩塌等事件足可证明,大规模的腐败现象自朴正熙时代就已经出现。由此引发的第二个问题是,自朴正熙时代开始,正是韩国经济高速起飞的时间,如何将这一经济迅速发展与这种令人震惊的腐败现象联系在一起?第三,由于事实已经证明韩国的经济奇迹与腐败共存,我们进一步考虑的问题就是,大规模的腐败是怎样产生的,它与韩国的经济发展模式之间究竟有什么样的内在联系?



二、韩国工业化进程的特点

韩国的发展大致建立在以下几个条件的基础之上:1,整个国家的自然资源异常缺乏,2,人口密集,3,面临着敌对北方的威胁。除了有一些质量不高的煤炭之外,所有的重要资源几乎都在北方。在日伪统治时期,韩国是一个农产品的出口国,但在1953年以后,韩国人口的急剧增长使其几乎消耗了所有的本地农产品。此种形势迫使政府制订一个经济发展战略以便能进口原材料和必需的生活消费品,而工业化人口的增加又使失业成为一个社会关注的重要问题。同时,北方可能进行的军事行动也使韩国政府面临着发展经济的紧迫性,只有发展经济并使其国家富强起来,才能使自己的政权稳定。

尽管有这种发展经济的紧迫性,在整个50年代韩国的发展却并未给人以深刻的印象。李承晚政权的"先统一,后发展"的主张使其在经济发展上没有什么起色,他进行了土地改革,使韩国农村的收入较为平等,但也使66%的劳动力在60年代晚期仍然留在了农村,这场土改的结果是使韩国的大多数家庭同样的贫穷,而战争又使1953年国民生产总值的86%毁于了战火。当然,韩国的经济毕竟还是开始恢复,由于美国的援助(李承晚时期美国对其的援助达24亿美元),也由于进口替代的政策,工业生产逐步地发展起来。但这种发展是国内的轻工业在很高的保护关税的支持下发展起来的,主要面对国内的消费市场。

如果韩国继续走这条进口替代的发展道路,今天的经济奇迹也许就不会出现。50年代末,经济发展的实际水平已经超过了战前,但农业仍占很大的比例并且极为依赖外国的援助,同时,随着一批批高等学校的学生从学校毕业,要求发展工业以增加就业机会的压力越来越大。在有着充分的知识劳动力供应的情况下,韩国的经济表现与其他国家相比十分逊色。朴正熙在1961年发动的军事政变彻底改变了韩国经济发展的"自由民主"模式,在他的政府执政期间,经济发展的战略大致可以分为两个阶段,即以1971年为界,在此之前和在此之后各为一个时期。在60年代,政府扭转了进口替代的导向,而代之以出口导向的发展战略。在1971年后,政府则将越来越多的从出口所获取的利润转移到重工业和一些大规模的农村发展计划上,同时也积极资助急剧膨胀的出口导向的轻工业部门。

朴正熙的主要功绩之一就是他使韩国的制造商们将眼光瞄准国外的市场。由于这一发展战略的转变,韩国密集的劳动力就可以用于发展劳动力密集型产品,结果,韩国的劳动力密集型产品尤其是纺织品很快在国际市场上取得了成功。同时,朴正熙使韩国的对日关系正常化,从而从日本获得了很多韩国急需的技术。日本在20多年前刚好经历了一个大体相同的发展阶段,其换代的技术正好为韩国所用。

但在这一过程中,最重要的转变显然是政府对经济的计划。其典型代表是韩国政府制订的五年计划,第一个五年计划从1962-1966年,第二个五年计划从1966-1971年,政府的基本目标是增加投资,主要是发展制造业和扩大出口。制造业部分在第一个五年计划期间年增长率为15%,第二个五年计划期间年增长率达21.1%。整个投资占国民生产总值在第一个五年计划期间为20%,在第二个五年计划期间已超过30%。

韩国政府主导的这种发展战略收到了很好的效果,韩国的商品出口在第一个五年计划期间增长率为44%,在第二个五年计划期间为35%,而经济结构也随之发生了变化,1962年,农业在国民生产总值中所占的比例超过43%,农业和渔业所雇佣的劳动力超过劳动力总数的60%,而1972年时,农业在国民生产总值中所占比例已降为29%以下,农业和渔业所雇佣的劳动力也降为49%以下。

国际经济形势的变化也促使韩国的发展模式发生进一步的变化,随着美国在韩国军事力量的减少,韩国政府被迫开始发展自己独立的军事工业,与此同时是美国和日本在世界石油危机后采取的贸易保护政策,这也使得韩国政府不得不考虑多样化的经济出口策略。于是,政府优先发展重工业和化学工业,在大力投资这两个部门的同时,朴正熙也十分忧虑由于国际粮食市场价格上涨对韩国经济发展的影响。于是,政府给予农业以特殊的补助,在发展农业的同时也在一定程度上缓和了由于城乡生活水平差距的扩大而产生的种种矛盾。为了在金融上资助政府认为的主导部门,国家银行将带有补贴利率的贷款提供给那些选择好的项目:石油化工,钢铁,造船等工业开始发展起来。与此同时,这些行业的出口也迅速增加并在欧洲和中东找到了自己的市场。而国家指定的高价也刺激了水稻的发展,保证了国内市场充足的供应。

同时,韩国政府紧紧地控制住了韩国的劳工运动。韩国工会联盟是官方认可的正式工会组织,其成员将近2000万,一直到1987年,这些组织都是被政府紧紧控制的。很多全国性的大工会的存在都是名义上的,它们根本无法组织集体的行动。这种政府对劳工运动和工资的控制,使韩国产品能在一个很长的时期内以较低的价格在国际市场上进行有利的竞争。

实际上,韩国政府采取的措施在后发展国家中十分普遍。即政府使价格相应地扭曲到一个较低的水平上,在刺激经济增长的同时以海外借贷的方式来支持在重工业上的大推进发展策略。以战略的眼光来看待工厂车间层次上的管理,尊重工程师和技术人员的作用以便使他们保持活力从而取得高生产率以及产品质量的改进。同时也让各种公司集团在市场最基本的层次上进行多样化的广泛的竞争,以便使大公司感受到应有的压力。同时也尽量使劳工运动在政治上和经济上都变得相对虚弱以利于政府达到自己的目标。但政府对重工业和农业等行业的补助也使得通货膨胀问题日益严重。对工业和水稻的特殊补助使货币供应量激增,国内高素质劳动力的缺乏也使得工资加速上升,过分强调水稻的生产也带动了其他消费品价格的上升。到了后期,就是朴正熙也意识到通货膨胀已失去了控制,所以在他最后一个时期开始了新的策略,大的补助计划和信贷的增长都受到了严格的控制,而完全竞争的自由市场成为了韩国经济发展的主要机制以保证在投资和生产资源的分配方面能更加公平和更加有效率。

但由于石油价格的大幅度上涨,农业的歉收和朴正熙的突然死去,使得1979年成为韩国经济发展中的一个灾难性的年头,1980年,其实际的国民生产总值下降了5.7%。尽管如此,全斗焕仍然保持了朴正熙的大部分改革措施,其政府成员大多也是原朴正熙政府的成员,他们协助全斗焕在1980-1982年间落实了一系列经济改革的政策,使货币贬值,恢复有管理的浮动汇率,扩大基础设施的建设,实行反垄断的立法,严格控制资产的投机行为,并发誓要建立一个政府不进行干预的自由市场经济,从金融方面支持中小型企业,等等。但这些措施没有收到像开始几个五年计划那样十分明显的效果。国民生产总值只以7-8%的速度增长,而政府的主要精力放在住房,建筑工业和其他的福利设施上。当然,韩国民众的生活水平在此期间已经上了一个台阶。

三、政府强大干预的积极与消极的作用

韩国经济发展的历史过程相当简明扼要,谁也无法否认,政府在发展过程中起了决定性的作用。从文化和历史的角度讲,受儒家文化影响的国家其政府都有一种家长式的感觉,他们总是自觉地将社会经济的发展视为自己应尽的责任。日本如此,新加坡如此,而韩国则表现得更为突出。无论是朴正熙还是全斗焕,他们在达到了政治稳定这一最初的目标之后,都是立即使整个国家的运行机制完全以经济为中心。政府就是一个经济增长的决策机构和执行机构,具体来讲,韩国政府采取了如下一些措施来推动经济发展。

首先是政策与计划。韩国经济决策是高度集中的,完全集中在政府的执行机构,而总统对所有的决策都有最后的发言权和裁决权,当然,总理和副总理在决策过程中也有很大的影响。副总理直接领导经济计划部,是韩国最具权威的经济代理机构。此外,金融、运输、贸易、国内事务、建筑、能源与资源、科学与技术和劳动等部门的负责人对经济决策也有很大影响。商业与劳工集团总部几乎都集中在汉城,其领导人都与各政府部门的负责人密切合作。1980年,韩国政府又成立了社会经济部,其成员包括政府和私人公司的负责人,大家共同来商讨国民经济发展政策。韩国的经济计划部的成员虽然也有分歧,尽管有些决策也有纯政治方面的考虑,但总的来讲大部分决策是从经济的角度出发的。政府的决策者通常都主动征求学者们的意见,也吸收国外投资专家的看法。

经济政策一般而言具有很大的灵活性,五年计划只是构成了一个发展的大致指导框架而不是试图回答所有的政策问题。实际上,政府并不在乎去尝试任何一种可以达到其目标的政策。经济行政部门享有很大的制订规则的权力,所以从外人的角度看,韩国的整个经济决策虽有很大的变数,而一旦总统作出决定,那就没有什么讨论的余地了。不过,韩国的五年计划仍然是世界上最有效的经济发展高于一切的发展计划。各部门的负责人都对计划的制订享有发言权,而一些劳工集团的领导人也经常有机会参与经济发展的合作。同时,计划并不意味着所制订的目标就一定要达到,政府制订的五年计划虽然一个比一个更精确,但总的来看都是留有余地的,一些特殊的目标实际上从未真正实现过。

政府的实际经济控制措施包括:预算管理,这是经济计划部最重要的管理措施之一。财政年度与日历的年度完全是一样的。在财政部长官领导下的国民税收行政办公室是政府税收的主要征收者,税收在1977年后一般占国民生产总值18%左右,而政府也随时调整税收制度,以使公司更有利可图,并有利于中小制造业的发展,有利于低收入者。75%的劳工收入低于每月155000韩元因而也就不交所得税,这就使韩国的大部分劳动者免除了税收的负担。在1980-1981年间,政府还发动了一次广泛的运动以反对税收方面的欺诈和贿赂。而政府的开支对经济发展也有重大的影响,在70-80年代,政府的开支除防卫占去30%以外,政府预算的四分之一也是用于经济发展计划的,教育则又占去了预算中的16%,社会福利事业与公共开支占8%,1981年,政府还尽力通过控制预算赤字来控制通货膨胀。计划的预算只高于前一年的30%,刚好与通货膨胀率相当。

第二个控制措施是货币银行,政府控制着整个银行系统,政府拥有全国主要商业的主要股份并决定着储蓄和信贷的利率。银行利率是典型的低于非正规市场一半的利率,而一些提供给政府支持的行业的补助性贷款其利率往往还低于通货膨胀率。其结果之一便是各公司之间为了争取到这种便宜的贷款发生了激烈的竞争。尽管一些经济学家认为这种信贷制度是不合适的,但政府仍然给那些利润最高的公司提供基金。而这种信贷补贴的后果之一是加剧了通货膨胀。整个70年代韩国的通货膨胀率一直保持在19%左右,而到1979-1980年,更增为26.2%。消费价格则上涨到35%。由财政部长控制的韩国银行是国家的中央银行,它通过发行和控制货币来调节储蓄和贷款,并为所有的商业银行制订利息与汇率。韩国的几家主要的商业银行如韩国商业银行,汉城银行韩国第一银行等,占据了韩国商业银行资产的80%,而政府在这些银行中都占有主要的股份,这就使政府对韩国的金融信贷有绝对的控制权。

除此之外,政府还控制一些商业公司在整个行业中所占的份额。政府控制着烟草、人参的生产与销售,主办了主要的广播电视网、铁路、邮政与其他一些公共设施,控制着电力公司、韩国石油公司、韩国中央化学公司等,在1972年,政府在金融、电力、自来水、通讯和其他一些公共设施方面占有绝对的优势,在矿产、运输和通讯方面占有三分之一的优势,在制造业占有15%,在建筑业占有5%。政府不仅利用自己在各个产业中所占有的主导地位来实行自己的意图,而且还采用一些其他的方式来达到自己的目的,比如政府可以通过正式的命令和规则以及非正式的压力来干预私人企业,价格控制通常是一种短期的控制方式以防止企业在经济调整时期谋取过分的利润,全面的价格冻结只是在1972-1974年之间尝试过一次。在1981年,有百分之25的消费品价格处于政府的直接控制之下,政府同样控制着主要的工业货物的价格使其能够保持基本的稳定。从1981年开始,反垄断法与公平贸易法使政府获得了监督其他垄断企业与市场的权力。任何商品的国内年销售额超过300亿韩元都是政府要进行调查的目标。而任何一个企业如果控制了上述商品销售一半的份额则被宣称为有严重的垄断行为;而如果两到三个企业控制了上述销售70-80%的份额,则被认为是有轻微的垄断行为的企业。而政府则准备插手这些市场以防止不公平的价格和超额的利润。政府的其他一些控制措施则是实行与限制垄断公司相矛盾的政策,比如在1980年政府在机械制造业帮助实行了新的垄断,使摩托轮胎与发动机行业的生产高度集中,而以前在这些行业竞争是十分激烈的。政府的解释是这是一种暂时的措施,是为了避免同一行业严重的重复建设问题。而政府的长期政策则是让私人企业部分自由地参与竞争。

无论怎样,韩国的发展模式在经济上是成功的,韩国经济发展模式的最大特点就是政府对经济的干预与经济发展计划的高度集中,没有韩国政府强大的干预,韩国的经济奇迹不可能出现。朴正熙上台后就对当时韩国的低收入、低能耗、低储蓄、低投资、低增长的恶性循环,提出了"政府主导下的经济增长至上主义"。其最终的经济效应是在以出口为导向的发展中逐步地提高了韩国的经济竞争力,所以韩国的成功被一些学者称之为"政府主导"的经济发展模式,但政府的干预又在不同的程度上扭曲了市场的力量,并导致了不公平竞争的产生。韩国政府虽然强烈地干预着经济发展的方向,但仍不能完全取代市场经济的力量,所以韩国主导的大公司之间无论在国外还是在国内的市场上都进行着激烈的竞争。由于政府的经济计划控制着大多数的物价,所以大公司只有提供不同的产品才可能在价格上有所竞争。但这种形势下的大公司竞争却基本上是建立在非市场因素的基础上,其表现特点是:1,大公司互相争着从政府那里获得额外的补助和工业执照与许可证,他们通常通过宴请官僚,按照计划者的特殊偏好来设计投资计划,等等;2,以最优惠的条件从国际的大公司获得技术许可证;3,以各种非规范的方式从劳动力市场获得最好的技术人员、劳工和管理人才;4,通过质量与产品的多样化竞争国内与国外的市场份额。

韩国的成功在于政府对经济的干预,然而,这一发展模式与西方正统的完全竞争的经济制度却是背离的。在一个完全竞争的制度中不会产生经济政策、市场力量或生产者主权等问题,各个生产者都不能决定他的产品的市场价格。而这种对正统经济理论的背离在一定程度上也就加速了腐败现象的产生。阿克顿公爵认为,权力导致腐败,绝对的权力导致绝对的腐败,这在一定程度上反映了人类政治生活的某种规律,韩国高度集中的由政府主导发展的经济,尽管取得了成功,但同时也使腐败这种不可避免的现象在韩国的社会生活中蔓延开来。

腐败在发展中国家是一个非常普遍的现象,由于权力的集中并缺乏应有的制约,各种腐败行为和方式几乎构成了另一种行政机构和独立的体系,腐败的目标几乎都是相同的,即为了满足个人贪婪的欲望。但在发展中国家,广泛的腐败还有另一种含义:它使较为贫穷的人无法接近资源,加入公共组织,得到法律的保护。事实上,腐败作为一种控制的系统,在发展中国家是广泛存在的,它通常成为掌权者奖励顺从者,形成一种权势者希望的政治结构并抑制那些不希望出现的社会冲动。在这种角度上看,腐败的实践是政府使群众保持在其原有位置上的一种通常的方式。
当然,保持一种至少是形式上的最低限度的民主外表仍然是值得的。独裁与恐怖的威胁必须与实际上的物质刺激联系起来以便达到自己的目标,比如影响选民的投票。由于在玩这些政治游戏时所需的大量金钱无法从官方预算中得来,对于领导者而言,某种基金的资源对维持领导权力是必不可少的,这就进一步加速了官僚机构的腐败。因而有利可图的位置通常是被保留给小集团的成员或者是现政权的支持者,他们愿意参与这种政治游戏。这些有利位置的保持者也经常被同样乐意参与这些游戏的人们更换,而官僚中不愿参与这种非正式关系网活动的人则常常被安排到没有实权的位置上。

韩国的政治丑闻也证实了这一点,因为全斗焕、卢泰愚等人所需的政治基金基本上都与受贿有关。因此,我们的初步结论是,韩国模式的成功在于其政府的主导,而腐败也正是由于这种发展的模式而产生的。政府的大权独揽推动了经济的发展,同样,政府的大权独揽对市场机制的扭曲也给腐败提供了滋生的土壤。

四,对腐败的种种制约因素

但腐败现象与经济的高速发展并存,并不证明腐败在发展过程中具有天然的合理性。在李承晚时期,韩国的经济状况并不理想,而腐败现象已经十分引人注目。由于官僚在那时已经垄断了政治权力,他们就只对社会荣耀物资财富的回报感兴趣,在牟取美援物资与款项的过程中政客同企业之间就已经结成了复杂的腐败关系网。企业成了"政治家的采邑"。政府官员与企业主相互勾结,共同掠夺国家财富,于是,企业"滋养"下的官员腐败无能,在官方庇护下的企业毫无生存竞争的能力,在造成了一个特权消费阶层的情况下,对本国的发展却并未起到什么积极的作用。也就是说,在韩国的经济高速起飞前,腐败现象就已十分严重的存在,并不是发展就带来腐败,而是不发展也同样要产生腐败。

从本质上分析,"腐败"本身就是一种现代观念的产物。按西方学术界的观点,在前工业化社会中,现在人们称之为的腐败在那里却被看作是一种政府的天性。在这些社会中,政府总是掌握在一小撮人的手中。他们除了考虑自己的利益以外,几乎没有考虑还要为社会承担什么责任,他们通常是把绝大多数的税收放进自己的口袋作为自己的钱来使用。只有极少数的人希望能在需要时为穷人做一点事,而这也主要是出于慈善而不是一种真正的社会责任。大体上说,在这些前工业化的社会中,统治者总是"自由"地掠夺和剥削他们统治的人民。正是由于现代工业社会的产生和民主政治体系的出现,才使人们开始对政府的管理有了"好"与"坏"的判断。人们对政府"好""坏"的判断标准具体表现在以下一些方面:政府应该尊重所有人的权力而不仅仅是少数特权者的权力;政府应对多数人的需要负责而不是少数人;税收代表着"公共基金"必需用在公益事业上,而不能当作私人财富为执政者和他们的代理人服务;公共基金必须通过正当的形式使用。如果按照这些标准,前工业化国家的政府几乎没有一个不是腐败的。也正因如此,当现代化进程开始以后,以前在一个国家的官员看来是正常的事情,现在却变得使人不能容忍了。李承晚政权的所作所为正是如此,由于他们仍然沿袭了韩国历史上的官僚传统,毫不掩饰地带头腐败,又不重视经济发展,在李承晚通过不正当的手段第四次连任总统后,终于激起了全国的公愤,并于1960年被学生的"4,9"革命运动所推翻。而继任的张勉政权在民主政治的外衣下,软弱无力,对扭转官场的腐败现象依然没有什么作为。结果,朴正熙推翻了张勉政权并以强力的形式推动了韩国的现代化发展。

应该说,朴正熙上台后是大力反对腐败并制订了一系列政策来打击各种腐败现象。由于政府这些积极的措施,韩国的腐败受到了遏制,但与此同时,朴正熙的集权管制,同样也给腐败留下了很大的空间。尤其是地区间发展的差距拉大,大财团的垄断引起的不公平竞争等等,使腐败依然在潜伏状态下发展。朴正熙时代的"大企业优先"的原则对初期的经济起飞固然有必要,但经济力的高度集中(产业的集中),政经"愈合",行贿受贿,靠优惠融资等不正当聚财的现象已经产生。等到全斗焕等上台后,由于政治民主化的压力越来越大,政党的活动日益活跃,用各种非正当的手段筹集政治基金,争取政府的建设项目等腐败现象实际上在韩国社会已经蔓延开来。问题在于,韩国经济在这一阶段仍然取得了巨大的成功。所以我们需要解答的问题是,难道腐败有助于韩国的发展?

回答显然是否定的。事实是,正是由于各种原因的制约,使得韩国的腐败未能对发展构成巨大的危害。

这些因素中,首先是美国的压力。在朝鲜半岛这样一个特殊的环境中,美国对韩国的影响举足轻重,没有美国的支持,韩国的任何政权都无法长期生存下去。为了能在朝鲜半岛的南北对持中获取优势,美国早在50年代就督促李承晚政权积极发展经济,美国顾问还提出了若干具体的措施,但李承晚的先统一,后建设的不合作态度使美国人十分不满,可以说这也是李承晚倒台的原因之一。而朴正熙等人上台后,应该说完全执行了美国人所希望的发展政策。这种时隐时现的制约力,使韩国在发展中虽然有腐败的现象产生,但政府的要员却不能让这种现象过分膨胀以致危及发展的进程。

第二是韩国民主势力的制约。韩国的民主运动在李承晚时代就已有了一定程度的发展,朴正熙上台后,把民主势力作为发展的障碍加以消灭,加上韩国的文化传统中缺乏政治参与的因素,所以韩国的民主势力一直十分虚弱。尽管如此,由于朴正熙等政权大力发展教育的结果,韩国的学生逐渐成为社会中一支十分活跃的力量,而要求民主,反对独裁,几乎是学生运动的天性,所以,在韩国的军人专制体系中,学生运动成为社会要求正义呼声的代表,而这种学生运动的压力以及这种运动得到了大众广泛的支持形成的一种巨大的声势,迫使政府尽可能地"honest"。所以,无论作为工业化的良心以及主要的资源而言,韩国学生运动的作用都是不可低估的。正是激进的学生运动,帮助其他社会的、经济的、农业的、宗教的和知识界的运动激进起来。这些激进的民主运动,虽未使威权体制解体,但对其所作所为显然形成了巨大的压力。这样一些政治反对势力的存在,对集权下的腐败现象是一种有力的制约。而随着经济的发展,韩国中产阶级的力量也日益壮大,在朴正熙集团上台时,韩国并未形成强大的既得利益集团,而至1987年时,一些大企业如现代、大宇和三星等已形成强大的利益集团,而中产阶级也构成了韩国人口中的多数并成为韩国要求政治民主化主要的领导力量。他们也越来越不满意全斗焕式的威权主义政治,并将腐败与这样的政权与总统的家庭联系在一起。

第三则是军人政权内部的制约,一个大集团,除非完全由理智的个人组成,将不会按照他们的集团利益行事,但一般而言,具有选择动力的集团比没有的能更好地为"公益"奋斗,小集团比大集团更容易达成共识。朴正熙军人集团即为一个基本上达成共识的集团,其共识就是要反对文官政权的腐败,有效率地推进韩国的现代化。这一共识迫使朴正熙集团在上台后,不断发动反腐败运动,从行政和制度等两方面加强了反腐败的力度,比如"生活奢侈","拥有豪华住宅",都是严厉的打击对象;同时采取了"连带责任制",如发现贿赂案件,不仅处分行贿受贿双方,也处分责任检察员和监察机构领导人。军官们可以容忍总统的专权,但不能容忍他完全放弃自己上台时的诺言。朴正熙时代的腐败现象相对不那么严重,与此有一定的关系。

第四则是外国财团的监督与制约。借助外资的力量来引进技术和设备是韩国发展的一条重要经验,而外国的投资者不能不在乎这些投资的效益,外商对投资环境的要求,对投资项目的制度化监督和管理,对其所在地区和行业的正常运行和避免腐败也起到了一定的制约作用。

可以说,正是这样一些有形的与无形的制约力量,部分地弥补了韩国集权统治下的一些缺陷,使得腐败的程度不致影响经济的正常发展。因此,我们可以说,不是腐败促进了发展,而是这些对腐败的抑制因素保证了发展的正常进行。

五,对发展过程中腐败原因的分析

从韩国的例子可以看出,腐败并不是发展的专利,不发展腐败同样存在。李承晚时期尽管经济没有起色,腐败现象照样十分猖獗。而在工业化以前人类历史上的任何时期,腐败不仅存在而且还常常成为一种"正常"的社会或官场现象,甚至在工业化发展的过程中,腐败也是一种几乎无法避免的现象。英国是第一个现代国家,但1759年富兰克林对伦敦的印象却是,到处都是行贿受贿,营私舞弊的丑闻,"绝对的腐败在这个古老国家的所有等级的人们中流行,从头到脚都完全堕落和腐败了!"

同样,在很多发展中国家,腐败也是一种司空见惯的现象。在印度尼西亚,苏哈托将军的军队直接卷入了社会的政治经济生活,其亲朋好友几乎是公开地攫夺国家的财富,而在一些非洲国家,由于经常发生政变,政客们上台后唯恐来日无多,一掌权就拼命想法抓钱,并尽量在瑞士银行存上一笔,腐败便几乎成为一种"正常"的政治程序。相比之下,韩国的腐败现象既不是独一无二,也不是最突出的,但其主要特点却是社会的反应十分强烈,超过了绝大多数第三世界国家。而正是这种强烈的社会反应,成为使韩国成功的重要因素。

从更深的层次分析,腐败是发展过程中的一种无法避免的副产品,这是一种传统国家向现代国家转变中的必然产物。现代民族国家起源于市民社会,而市民社会就是由基于社会分工、私有制和商品的自由交换的基础上而组成的社会。发展中国家的市民社会是不发达的,在以市民社会为基础的政治体制中,国家的统一一般要经过两个阶段,第一个阶段就是共同体的解体和市民社会的建立,共同体则是指人们结成的社会不以生产商品为主,而以生存经济(即自给自足的经济)为联系的社会。在西欧,市民社会是在封建体制下开始出现的,封建体制则是以中世纪的农业共同体和城市共同体为基础的。城市中的这种共同体一般称为同业工会,即基尔特,随着市民社会的发展,共同体崩溃的危机日益严重,担负着维持共同体生产和社会关系的封建国家,凭借权力干预市民社会,阻碍了市民社会的发展,于是引起了市民社会的强烈反抗,并进一步开展取代封建的国家政权,建立自己国家的运动,最终爆发了一系列革命,建立了现代的民族国家。这种新的市民国家颁布了若干保障市民的经济和政治生活的法令,在这样的国家法制下,人们失去了曾在共同体中所拥有的基于血缘和地缘的直接关系,开始完全依靠自己的力量自由活动。从现代国家产生的历史过程我们可以这样认为,现代国家就是市民国家,市民国家只能从市民社会分离出来。统一的第二阶段则是建立政治国家。在市民社会中,单独的个人开始重新寻找新的共同体的运动,因为人们在商品经济的竞争中也需要一个超越于一般人之上的机构来进行仲裁,来保护自己的安全,同时也保护自己的市场不被外国侵占。在这样的期望下,从市民社会分离出来的国家就成为一个政治国家,这个政治国家宣布,所有的人作为国家的成员都是平等的,似乎是游离在商品社会中的个人,现在作为一个抽象的国民而重新实现了社会整体的统一。而发展中国家的大部分地区的人们基本上还是生活在传统的共同体中,在这些地区,共同体大都处在开始崩溃的过程中,而市民社会却并不发达。换言之,传统的价值已经失去,取而代之的伦理却并未建立。要在这样的基础上把人民真正地统一起来,建立稳定的政治体制,是极为困难的。市民社会的原理与传统农业社会的准则本来就不相容,新的国家政权要在两者之间保持平衡十分困难,而这一平衡也极易被打破。一旦平衡被打破,各种社会病症就开始显露出来。这种病症最显著的特点就是政治腐败和政治不稳定,既然不能依赖市民社会的活力实现国家的统一,那么,政治庇护主义对于政治的稳定就是不可缺少的了。这种政治庇护主义的一个重要副产品就是腐败,因为,有政治上的庇护主义就必然有政治上的裙带关系,而腐败和裙带关系只隔着一层纸。韩国在反腐败的过程中揭露出来的腐败现象,也证明腐败与裙带关系有着密切的联系。

那么,在发展过程中腐败现象是否可以避免?我们认为,由于处于新旧政治和经济体制的交替之中,各种制度、法规的不完善,乃至人们观念的滞后,都给腐败留下了生存的空间。要想在很短的时期内完全根除这种腐败,肯定是不现实的,但并不能由此得出腐败是合理的结论。腐败的客观存在使反腐败的斗争显得更为必要,只有社会、政府和民众从舆论、制度等各个方面不断地加强反腐败的斗争,使腐败被限制在一个不致危害发展的范围和程度内,发展才有可能较为顺利地进行。韩国的发展成就在一定程度上可以说,既取决于正确的发展策略,也取决于韩国民众极强的反腐败意识,韩国民众对腐败现象深恶痛绝,将其称之为"亡国病",以致每届韩国政府,都不由自主地将反腐败作为自己首要的施政纲领,虽然至今尚未根除腐败,但社会反腐败的强大压力,毕竟还是使腐败现象受到了一定程度的遏制。而在其他一些第三世界国家,比如墨西哥,人民对腐败则"宽容"得多,他们认为,权势者可以贪污受贿,只要不拿得太多就行。最近,韩国金泳三总统的次子被捕,除了证明腐败的广泛存在外,至少也反应出人民的压力和政府反腐败的决心。同时,韩国历届政府尽管都采取了各种措施,有些在一定时期内有很有成效,但始终未能根治腐败问题,也证明了反腐败是一个长期的过程,不可能一劳永逸。这对于我们的反腐败斗争来讲,也是一个有益的启示。

因此,我们从韩国发展模式得出的结论是,不发展会产生腐败,要发展也会产生腐败,但发展过程中的腐败与停滞不前的腐败毕竟有一些本质的差别:那就是它是一种社会发展的副产品和发展所支付的代价。只有发展成功才可能彻底清除腐败,而要想发展成功则必须坚持反腐败。反腐败越彻底,发展的进程就越顺利,这应当是一条不言自明的真理。


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