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农产品价格支持与直接补贴政策的国际比较及我国的改革方向
一、国外对农产品价格支持政策的具体做法
    (一)美国对农产品价格支持政策的具体做法
  美国现行农产品价格制度的核心是政府的价格间接干预或价格支持政策。这一政策的指导思想是在不破坏市场机制调节农产品供求的基础性作用的同时,缓解由于农产品过剩所导致的经济和社会的动荡。具体包括:(1)以“平价率”作为支持的标准。(2)作为最低保证价格的农产品抵押贷款。(3)目标价格制。(4)无追索贷款。(5  )储存或缓冲库存。(6)生产和销售限额。(7)扩大需求和粮食援助计划。(8)投入物和劳务补贴。(9)食品券计划。
  美国现行农产品支持政策的主要手段是数量管理财政补贴相结合。政府对主要农产品如小麦、玉米、棉花等都确定了目标价格,如果当年生产的农产品市场价格低于目标价格,政府则向农民补贴二者的差额。类似的补贴方式还有无追索贷款。1990年农业法规定,小麦、饲料谷物的基本贷款率为最近5年市场平均价格的85%,稻米和棉花的基本贷款率为平均价的75%-85%。如果当年的市场价格低于贷款率,政府必须按贷款率收购农产品,从而农民不必还贷。但政府的补贴是有条件的,凡是享受直接补贴的农民必须参加政府的减耕计划和水土保持计划:要有7.5%的耕地休耕;另有15%的耕地不予补贴。
  需要值得一提的是,1996年农业法从根本上推翻了60多年来逐步形成的农产品价格支持政策,规定要在7  年内完全取消政府对农场主提供的收入和价格补贴,使之完全面向世界市场。新法律也取消了对农作物耕种面积的限制,农场主可以根据世界市场对美国产品需求决定自己种植的品种和种植面积。新法律保留了基本的无追索贷款,但方法上有所修正。为了使美国的农业平稳地过渡到新法律规定的目标,该法律规定,在7年过渡期内,设立“生产灵活合同补贴”以替代价格支持补贴。
    (二)英、法国家对农产品价格支持政策的具体做法
  1、英国。  政府对农产品价格的干预主要取决于农产品供求的变化。供求平衡时实行自由价格,供不应求时实行法定价格,供过于求时实行保证价格。自由价格完全由市场来决定;法定价格由政府与农民协商而定;保证价格不影响农产品自由贸易,市场上的价格仍然由自由贸易状况所决定,因此,保证价格实质上是政府干预下的自由价格。英国的主要农产品实行保证价格,其中有一部分是欧盟范围内规定的谷物、牛肉价格,另一部分是英国自己规定的羊肉、酒、橄榄油价格。蔬菜、水果等实行自由价格。猪肉等则实行完全的自由价格,政府不加任何干预。英国主要是通过提高农产品进口关税、对进出口农产品提供补贴以及对若干农畜产品给予价格保证等办法,来保护和发展本国的农业。
  2、法国。  法国政府在二战后初期就对大部分农产品价格实行严格管理。一是建立农产品市场管理组织。根据不同种类的农产品,分别设立一个由政府官员、生产者、中间商和消费者的代表组成的农产品市场管理委员会。二是制定农产品价格。农产品市场管理委员会在每个农业年度开始之际,根据市场供需情况制定一组价格。主要有三种价格:(1)目标价格。这是农业生产者在国内或欧盟内农产品短缺地区渴望得到的最高价格,也称指导价格,一般是在农产品上市之前规定的。根据具体情况,各年度间的目标价格可以有变化,也可以维持数年不变。在一个农业年度内,目标价格一般高于市场价格,是农产品价格变动的上限,市场价格应低于它,而不能高于它。如果市场价格高于目标价格,政府就要在市场上抛售商品,加以平抑。(2)干预价格(收购价格)。这是农业生产者保证可以看到的最低价格。干预价格一般比目标价格低10%-15%左右,是一种保证价格,目的是要维持市场价格不致跌到这个限度以下,以保护生产者的最低利益。(3)门槛价格(闸门价格)。这是外来农产品到达口岸的最低进口价格,大约相当于目标价格减去外来农产品从口岸到国内或欧盟内农产品最短缺地区的运输费用的差额,一般在目标价格与干预价格之间。三是干预农产品市场。当农产品市场价格低于干预价格时,政府按干预价格收购全部过剩农产品,或对生产者主动储存、撤离市场等给予补贴,或通过变动进出口关税及补贴调节进出口,使市场价格维持在干预价格之上。当农产品市场价格高于目标价格时,政府按目标价格大量抛售其储存的农产品,或通过变动进出口关税及补贴调节进出口,使市场价格维持在目标价格之下。四是建立农产品干预基金。主要有两种基金:(1)欧盟的欧洲农业指导和保证基金;(2)法国国内的农产品市场干预和调节基金。目前,法国约有95%的农产品受到国内或欧盟某种形式或某种程度的价格干预。
  3、日本对农产品价格支持政策的具体做法
  保持农产品价格稳定是日本政府对农产品价格管理的主要目标。日本政府对农产品价格管理比较严格,价格形式有统一价格、稳定价格(安定价格或稳定幅度价格)、最低保护价格和稳定价格基金等。管理的政策目标是确保农民的利益,保持消费者物价稳定。实行统一价格的主要是大米,由政府统一规定大米的收购价格和销售价格。确定收购价的依据是大米生产费用、再生产费用,另外考虑消费者生活稳定因素。在大米短缺的时候,大米的收购价低于销售价、补贴也随之减少。牛肉、猪肉、一部分乳制品、蚕茧、生丝等实行“稳定带价格”,即价格虽然由市场决定,但政府要根据市场供求,确定一个价格上下浮动的幅度。对糖料(甘蔗和甜菜)、砂糖、麦类、土豆等则实行最低保护价格。对加工乳制品的鲜奶、大豆、油菜籽等实行基准价格。当市场价格低于基准价格时,政府付给农民补贴。对蔬菜、加工用水果、肉用仔牛、鸡蛋等价格变化大的商品实行稳定基金制度。当市场价格低于基准价格时,差额部分由生产者与政府共同出资的“稳定基金”补齐。日本政府对农产品价格调整的周期为1年。价格调整决策由生产者、  消费者代表组成的政府审议会作出。总的来说,日本农产品价格的形成依据是生产费用、供求因素等,同时参考历史价格和价格的未来发展趋势。
      二、国外对农民实行直接补贴的主要措施与做法
    1、美国的直接补贴
  (1)生产灵活性合同补贴(Production  Flexi—bility  ContractPayment)。美国的这种直接补贴是最典型的脱钩收入补贴。生产灵活性是指采用了这种补贴方法之后,生产者无论生产什么,其所享受到的这种补贴都不受影响,因此具有充分的生产决策灵活性。
  这种补贴的法律根据是1996年的联邦农业改进与改革法案(FAIR)。该法律对于种植小麦、玉米、高梁、大麦、燕麦、水稻和棉花的农民,按照基期的生产数量进行直接收入补贴。计算的方法是:按1991—1995年平均生产量(单产X面积)的85%,  再乘以政府规定的单位重量补贴金额,由于1991—1995年的产量是固定不变的,因此,农民所可能获得的直接补贴,只与在基期中(1991—1995年)所生产的产品类别和数量以及政府所规定的单位重量补贴额有关,而与以后实际生产什么和生产多少没有关系。
  1998年以后,由于世界市场农产品价格大幅度下降,美国政府不仅没有能够按原来计划逐步减少直接补贴,反而大幅度地增加了补贴。原来预定的直接补贴支出总额每年为50亿美元左右,而到了2000年,又在原定的基础上新增加了50多亿美元。今年8月13日,布什总统签署法案,美国政府向美国农民提供55亿美元的救济金,以补贴因玉米、大豆和其它谷物价格低迷而造成的损失。当然,这也是以美国中央财政出现巨额赢余为背景的。
  具体的补贴幅度如何,以小麦和玉米的情况为例:经折算后可知,2000年小麦的补贴幅度为45.20美元/吨,玉米为27.56美元/吨。美国1990—1995年期间平均每公顷小麦单产约为3吨,玉米单产为7.5吨。按此计算,则基期种植小麦的农民每公顷土地的补贴额为115美元,  基期种植玉米的农民每公顷土地的补贴额为176美元。
  每个农民所获得的直接补贴总额每年最多不能超过4万美元。  计算和操作过程很简单,因为并不需要调查农民的土地面积和单产,而只要知道农民的总生产量就行了,而每个农民在基期5  年中的生产数量是有据可查的:在1991—1995年期间,实行的是差价补贴,农民必须出示生产数量的证明,一般是销售单据,包括粮食收购商的发票、粮食加工商和收储仓库的入库单据等。所有这些都已经是记录在案的。
  上述办法是克林顿政府于1996年制定的农业法,其主要内容是自由种植和政府逐步减少对农业的补贴。需要特别关注的是于今年5  月公布的有关美国新农业法规定,即在今后10年里,政府用于农业的拨款将达1900亿美元,比目前实行的农业法的开支增加了80%。除了对一直接受政府补贴的小麦、大豆和棉花等种植者增加补贴外,新农业法还将增加对其他农牧产品如花生、牛奶、峰蜜等生产者的补贴。农业法还决定将用于土地保护方面的费用增加80%,这也将使过去基本得不到政府拨款支持的畜牧产品、水果和蔬菜生产者等获得政府的支持。新农业法表明布什政府的农业政策发生重大转向。这项新农业法在国内遭到不少人的反对,他们认为大幅度增加农业补贴将使美国的预算赤字大幅增加。与此同时,世界许多国家也纷纷批评美国增加农业补贴的行动。
  (2)土地休耕保护计划(Conservation  Reserve  Program)。土地休耕保护计划最早是根据1985年的“食品安全法案”,当时的目标是休耕4500万英亩耕地。1996年“联邦农业改进与改革法案”延长了这项计划,计划到今年,休耕保护土地3640万英亩。
  按照这项计划,农民可以自愿提出申请,与政府签订长期合同,将那些易发生水土流失或者具有其他生态敏感性的耕地转为草地或者林地,时间为10——15年。这项政策的目的是减少水土流失,增加鱼类和动物的栖息地,改善水体质量,保护土壤,改善农民景观等。进入计划的土地一是要休耕,退出粮食种植,二是要采取植被绿化措施,包括种植多年生的草类、豆科草类、灌木或林木。
  申请批准方式是:根据有关地区的农场服务局的通告,农民可以提出申请,申请也相当于投标,申请书中要提出农民对休耕保护每英亩土地的要价。当地农场服务局在收到申请的7——90天内给予答复。  各县农场局要通告农民当地每英亩土地实行休耕保护计划所能够获得的补贴额。当地农场局和国家农场局对所有投标申请进行研究,研究其可行性和租金要价。对每个农民的补贴数额在50-50000美元之间,  平均全国为5000美元。
  1996年前,美国政府鼓励农民闲置部分耕地,借以减产保价。1996年,美国政府调整了其执行长达数十年的土地休耕轮作政策,转而对耕种面积放松了管制,实际上是支持了农民扩大耕作面积,并依靠其庞大的财政支持对农业继续给以各种相应补贴,以扩大生产,进而扩大出口,从而影响了世界粮食等主要农产品的价格。自1998年美国“自由耕作法案”生效以来,农民自力更生的愿望反而越来越小,因为政府提供的一部分补贴在4  年内竟翻了一番,据统计,美国政府共提供了总值高达305  亿美元的补贴。对农业补贴持批评态度的人士认为,“自由耕作法案”和连续4年来对农业的巨额补贴,  其初衷是让美国的农场主农步学会自己走路,特别是扶持那些家庭型的农场主。然而直到今天,人们仍然看不到美国农场主有任何自力更生的迹象。分析家认为,问题出在这些补贴的受益者并非那些最需要帮助的小农场主。据统计,每年70%的补贴都落入了所占比例为10%的最大农场主的腰包,补贴不但帮不了小农场主,反倒有利于大农场主吞并这些家庭型的小农场。
  (3)农业灾害补贴。从政府支出的角度,  美国农业风险管理政策可以分为以下三类:(1  )灾害救济政策:是根据每年的自然灾害发生后的情况确定的,属于一事一议性质的。各个年度之间变化很大。农民在播种时并不知道发生灾害后作用,被视为“绿箱”政策。(2  )特大灾害保险政策:农民只需要对每种作物缴纳60美元的手续费,就可以参加。特大灾害保险的保险程度很低,只适用于实际产量低于正常产量的50%的情况。对于实际产量低于正常产量的部分的赔付率为55%,即农民得到的赔付金额为:(正常产量X50%—实际产量)x55%X价格。(3)多种灾害保险政策:从类别上看,可以细分为单个农场的产量保险、单个农场的作物收入保险、以县为单位的产量保险、以县为单位的作物收入保险等。由于不能充分满足WTO“绿箱”政策的标准,也由于美国的黄箱政策支出很少,因此美国主动地将此类保险政策支出列为黄箱政策。
    (二)欧盟对农民的直接补贴政策
  欧盟对农民的直接补贴的主体是“蓝箱”(即介于WTO  规定的绿箱与黄箱之间)政策补贴。其特点是按固定的面积和产量进行补贴,补贴的基本原理很简单,但是具体操作方法十分繁琐,对各种情况规定的十分详尽。
  (1)按种植面积补贴。按照欧盟2000年农业政策改革计划,  谷物的支持价格在两年之内共降低15%。而油料、蛋白作物则按照世界市场价格。为了部分地弥补价格降低对收入的影响,农民将按照面积和产量获得政策直接补贴(欧盟对谷物等的价格支持仍然存在,但是支持价格水平大大下降)。获得这种补贴的条件是,规模较大的农场(谷物生产总量超过92吨),必须将土地休耕10%(休耕的土地获得休耕补贴);规模小于上述标准的小农场,不要求休耕义务但是可以选择自愿休耕一部分土地,并获得休耕补贴。大小农场自愿休耕的面积总量不限,但是享受休耕补贴的上限为耕地总面积的33%,超过的部分不给予补贴。
  农民可以根据每年种植的各类作物面积的多少申请面积补贴。可享受面积补贴的作物包括:各种谷物,油料作物,豌豆、蚕豆等蛋白作物,麻类等纤维作物等。对其他饲草类作物、甜菜、饲料甜菜、马铃薯、草籽等,不给予面积补贴。每公顷面积的补贴额,各种作物之间有所不同,不同地区也不同。这是因为,补贴标准是按照每吨补贴额与平均单产来确定的。不同产品的每吨补贴额不相同,例如,谷物为58.67欧元/吨,蛋白作物为72.50欧元/吨等。油料作物的方法更麻烦些,每年还不一样,2000年为81.74欧元/吨,今年为72.37欧元/吨。计算单产时,不是象美国那样具体到某个农户,而是按一个地区的平均产量。在德国,基本上是以州为地区单位来计算平均单产。个别州的不同作物分为两个或更多的地区计算平均单产。按照德国的平均单产水平,2000年每公顷谷物和休耕地的补贴额经折算约为300—350美元。与此同时,有享受补贴权利的土地面积是按基础面积计算的。基础面积是1989、1990、1991年的三年平均值(分作物品种)。如果现在一个地区的实际面积大于基础面积,则单位面积实际补贴额按超过的比例减少。即面积补贴的总额是按照历史上三年的平均数确定后不变的,实际面积越大,超过基础面积的比例越大,每单位面积所能享受到的实际补贴额就越少。面积补贴的最小地块面积为0.3公顷,这也是休耕的最小地块面积,并且宽度至少在20米以上。休耕地上允许种植非食品原料,如用于化工的植物油、生物酒精、生物汽油、生物能源等。
  此外,还有一些详细的操作上的规定。例如,农民必须书面申报种植情况和申请补贴,报至各个县的农业局。申报中要申明地块的位置、面积(精确到小数点后两位)和作物。并且如果农业主管部门要求,农民应当在万分之一的土地图上指明位置和证明。德国规定每年申报的截至日期是3月15日。对于申报中不遵守规定的,还实行惩罚措施。  对于超报面积的,按超报面积的双倍削减补贴面积乃至取消补贴资格。
  (2)休耕补贴。休耕补贴分为两种,  一种是面积补贴中所涉及到的,每年同面积补贴一起申报,作为享受面积补贴的前提条件,大农场必须休耕10%;此外,大小农场均可以自由休耕。这种每年一次的休耕,享受与谷物同等的面积补贴标准。另一种是多年性休耕,至少休耕10年以上。100公顷以下的农场最多可以休耕5公顷,100  公顷以上的农场最多10公顷。这种补贴的标准略高一些,德国每公顷为700马克。
  休耕地的总体要求是:休耕地不能裸露,至少应当绿化,或者种草;休耕地不能施肥,不能施农药;休耕地除了可以生产非食品原料之外,如用于化工的植物油、生物酒精、生物汽油、生物能源等,不能生产别的农产品。
  (3)环境保护补贴。对于在农业生产中采取了一定的方式,  使得生产对环境的影响向着有利于环境保护的方向发展,则通过给予一定的补贴给予鼓励。环境保护补贴的基本原则是:自愿参加,至少5  年,遵守有关环境保护的规定。具体又分为几种不同的类型。(1  )生态农业。整个农场的生产活动必须全部按照生态农业的标准,也就是说,既包括种植业,也包括畜牧业。所有产品要符合生态农业标准,并贴生态食品的标签。(2)粗放型草场使用,包括将耕地变为粗放使用型草场。要求的条件是:草场载畜量不超过每公顷1.4  大牲畜单位,最少不少于0.3大牲畜单位;大幅度减少肥料和农药施用量;不转变为耕地。(3)对多年生作物放弃使用除草剂。多年生作物包括各种水果和葡萄等。(4)多年性休耕。如上述。多年性休耕补贴是列在环境保护补贴项目之下的。
    (三)日本的直接补贴政策
  日本对农民的直接补贴主要是2000年新出台的对山区、半山区的直接支付制度。这种措施应当归属于世贸组织规定的“绿箱”政策中的地区援助措施,因为符合两个基本条件:(1  )受补贴的地区是有客观标准的条件不利地区;(2  )补贴的额度控制在一定的范围内,不超过地区由于条件不利所受到的损失。此项补贴的对象是处于根据有关法规划定的山区和半山区中的农田。对农田的条件要求包括:至少1  公顷以上毗连成块,坡度大(水田1/20坡度,旱田8度以上),地块小而必须规整(大多数地块不满0.3公顷,同时地块平均面积小于0.2公顷),草地比例高(70%以上)的草地,有坡度的人工草地,其他特殊情况如农民老龄化比例高、撂荒比例高等。并不是所有满足上述条件的农田都可以享受补贴,对生产活动还有一些特殊的要求,包括:(1  )其生产活动有助于减少或者避免撂荒(因为完全的撂荒不利于生态、经济和社会发展);(2  )其农业生产活动要促进农村的综合发展,包括防治水土流失、保护生物等。
  为确保直接补贴取得预期的效果,政府要求按村落签订协议,以村落为单位,全体村民参加,以求整体协调;对达不成村落协议的地方,也可以与单个农户签订协议。享受补贴的对象可以是农户,也可以是农户的合作组织。

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