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村委会选举诸环节的调查与分析

--湖南省四十个县村委会选举信息回访活动报告

    为正确评估村民委员会选举进程,进一步规范选举程序,提高选举质量,民政部在美国卡特中心的帮助下,在全国选择了九个县市作为试点,建立了一个村委会选举信息系统。此项试点自1998年8月开始,1998年1月结束。试点活动对“村委会选举信息系统”进行了全面测试,并第一次实现了对九个试点县选举数据的全面统计。该系统在1999年又有湖南省40个县加入。一些国内专家给该系统以高度评价,认为它具有创新性和实用性,开创了我国政治统计的先河,为政府决策走向定量化和精确化提供了依据。

    为了多角度、多侧面地测定“村委会选举信息系统”的可靠性,民政部基层政权和社区建设司与湖南省民政厅联合于1999年8月在湖南省新增加的40个县市区进行了村委会选举信息回访活动。此次回访借用长沙民政职业技术学院学生放暑假返乡时机,严格按照随机大抽样的原则进行。由民政部政权司与湖南省民政厅共同确定回访县名单,然后由长沙民政职业技术学院学生以邻村为样本进行回访。按要求,每个县回访三个村,三个村原则上不在同一乡镇,每个村回访三位村民(以选民花名册为基准,依统一根据随机数表确定的编号为序确定回访村民),一名村选举委员会成员、一名村民代表或村民小组长、一名新当选村委会成员。实际回收的问卷涉及119个村。此次回访共采用三份表格:一份是回访村民用的“村委会选举信息回访表”(卷一),一份是回访村干部与村民代表用的“村委会选举信息回访表”(卷二),第三份为“村民委员会选举信息回访统计表”(卷三)。截止10月15日,共回收村民回访表样本355份(卷一),村干部与村民代表回访表样本355份(卷二),“回访统计表”115份(卷三)。

    湖南省第四届村委会选举活动始于1999年元月,6月底全部结束。因回访距选举日不远,村民对选举印象深刻而记忆清晰,因此,此次回访的可信度较高。以下我们对回访所得资料进行展示与分析。

    下面依据回访表对此次村委会选举中的各个环节进行分析。

    

一、选举准备

    

    1、村选举委员会的产生

    回访村干部及村民代表的卷二第四个问题为:村民选举委员会是如何产生的(可做多次选择)?对354个有效样本的统计表明:全部受访者中,有42.0  %的回访者选择了“由村民大会推选产生”;63.9%的受访者选择了“由村民代表大会推选产生”;32.6%的受访者选择了“由村民小组推选产生”;而总共只有8.2%选择了“由村党支部确定”;8.5%的受访者选择了“由村委会、党支部共同确定”;1.1%的受访者选择了“由乡镇组织任命”。因此,可以较有把握地讲,在湖南省的第四届村委会选举中,绝大数村的村民选举委员会都是由村民通过多样形式民主推选产生的,推选村委会成员成为湖南省此次村委会换届中村民广泛政治参与的第一幕。

    村民选委员会如何产生在当前大都未引起相关研究者和实践者的充分注意。从村民委员会作为自治组织的性质上看,村委会应由村民直接选举产生,且应由村民自我组织选举。因此,由村民推选产生村民选举委员会是有着充分的法律意义的;从当前村委会选举中出现的诸种问题看,指定选委会不仅可能造成选举本身的不民主和不公正,而且会大大损害村民参与选举的积极性。民主推选村民选举委员会,可以将代表各方面利益的人都选进选委会,从而形成村落范围的监督约束机制,这样不仅可以防止选委会在选举过程中舞弊,而且可以形成某种特定的政治权威。

    湖南省此次村委会换届选举中,绝大多数选委会成员由村民推选产生是一个良好开端。

    2、村民选举委员会主任的职务

    卷二第五个问题是:村民选举委员会的主任在村里的职务是什么?

    选委会主任作为村选举委员会主持人,在村委会的选举中起着相当重要的作用,选委会主任工作能力强不强、威信高不高,可能决定选举本身的成败。从以上统计结果看,在绝大多数村,选委会主任都是由村支部书记担任的。由村支部书记任村选委会主任正好可以发挥党支部在农村的领导核心作用。有些地方成文不成文地规定,党支部书记为村选委会当然成员和当然主持人,这种规定的好处正在于可以发挥党组织的领导核心作用,但一般来讲,由谁当选委会主持人还是由选委会成员互推为好。不宜成文规定由村支部书记任选委会主任。在回收的354个有效样本中,76.7%回答村民选举委员会主任一职由党支部书记担任。

    回访反映出一个不容忽视的问题是:有15.9%的村干部及村民代表回答其选委会主任一职由村委会主任担任。一般来讲,村委会主任本人即是由村民选举产生的,是被选举对象,由他主持村选委会工作,难免有“瓜田李下”的嫌疑,并很可能影响选举的公正。虽然《村组法》未明确规定参加村委会成员竞选者不得被推选为选委会成员,但许多省市自治区的《选举办法》对此作了明确要求 [1]。当然,在此次问卷中,之所以出现如此之高的由村委会主任担任村选委会主任的选项,估计也与许多人将村民选举委员会误以为村民委员会有些关系。仍以上述调查为例,村民代表/村民小组长中有25.8%的人选B,即选村选举委员会主任由村委会主任担任,远高于选委会成员和当选村委会成员12.2%和13.3%的比率。系可能与村民代表/村民小组长相对选委会成员和当选村委会成员较低的政治参与度和关注热情有关。

    比较值得注意的另一个现象是,有6.0%的村干部及村民代表说他们村选委会主任既非支书也非村委会主任,而是在村中有一定影响和威望者如老支书、大户头人等等。

    3、选民登记

    卷二第六个问题是:选民对公布的选民名单有无异议?在351个有效样本中,有91.1%的村干部及村民代表认为本村选民对公布的选民名单没有异议,有7.2%的人说他们村出现了选民对公布选民名单的异议。显然,如何进行选民登记也是一件十分麻烦的事情。一般来讲,这种麻烦存在于两个方面:第一,要花费相当多的时间和相当大的精力作选民登记造册工作;第二,很难确定选民资格标准。而尤以第二方面为最甚。村委会组织法并未明确规定选民资格条件,而是以“有选举权的村民”笼统带过。据各省市自治区在选民资格方面的规定,一般以户籍所在地和年满十八周岁为充要条件进行登记。但亦有一些省市以是否承担村里的诸种义务为能否进行选民登记的条件而不硬性强调户籍是否在本村 [2]。因为当前农村的人口流动较为普遍,特别是一些城郊村诸如“空挂户” [3]较多的村,和大量村民已实际迁出,不再承担村中义务者,一些已迁入村中并承担村中义务但户籍暂未转入者(或者因种种原因户籍迁出,但仍在本村生活并承担义务者),往往任何一种硬性规定,都会或多或少带来一此不合理的方面,并引起诸种争议。

    进行选民登记涉及到两种权力即选举权和被选举权。在选举权方面较为普遍地发生争议,不仅有制度方面的原因,而且有村民政治参与意识和政治平等意识觉醒方面的原因。在为选举权而发生争议时,大多并非为了选举投票本身,而是有“人人都有平等的政治权力”和“不能在政治上受到歧视”的信念或自信心。随着村民自治的进一步发展,村民政治参与意识会进一步加强,在如何界定选举资格方面的制度性缺陷必然引发更多的为选举权而生的争议。

    在被选举权方面的争议,即发生在谁可以作为村委会候选人条件上的争议。没有选民资格,一般就无被选举权。以户籍是否在本村为标准的麻烦在于:能够成为村委会候选人者,往往是农村中能力相对较强,经济条件相对较好及与外界交往相对较多的人,这些能人中的相当一部分因种种原因,已将户口迁出本村,但其本人一直在村里生活并承担诸项义务,若这部分人没有被选举权,不仅对他们不公平,而且可能影响村干部的整体素质。另外,以户口是否在本村为标准来规定有否被选举权,显然会影响诸如已考学出村者回流农村,这也会影响农村本身的发展。

    另外,村委会选举中的竞争本身也会强化在选举资格方面的争议。竞争越激烈,竞争双方就越有可能借选举资格做文章。不仅支持自己一方的村民是否具有选举权会影响自己的得票,而且当自己处于竞争劣势时,可以借口选民登记不合理来将选举搞散。

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