摘 要：公共性是一个历史地生成[de]概念。它是随着公共领域[de]出现而出现[de]。具有公共性[de]公共行政是晚近才出现[de]#对于公共行政而言。公共性[de]概念是与合理性，合法性和代表性联系在一起[de]。并需要通过这些概念来加以理解。公共性是公共行政[de]根本性质。 它决定着政府[de]目标和行政行为[de]取向。当代公共行政需要在对维护公共利益$提高公共服务[de]品质$鼓励行政人员[de]创新意识和加强责任感之中来表现公共性。
关键词：公共性，公共行政；公共利益；合法性；代表性
在我国，80年代中期恢复和重建行政学[de]时候，我们是在行政管理学[de]名义下来进行学科规划和理论建构[de]。 近些年来，由于公共行政概念[de]引入，关于公共性[de]概念以及其所指称[de]内涵引起了人们[de]关注和讨论。 这一讨论不仅是有理论意义[de]，而且具有直接[de]实践价值。 因为,它关系到对行政[de]性质[de]认识和界定，如何认识和界定行政[de]性质又对政府目标[de]实现，政府行为[de]规范以及行政体制和程序[de]设计,都有着直接[de]指导意义。 或者说公共性这个概念所标示[de]是最为基本[de]行政理念, 是整个行政体系和行政行为模式建构出发点和原则。在行政发展史上，公共性[de]概念是与公共行政这一行政模式联系在一起[de]。只有对于公共行政来说才有公共性[de]问题。 然而，在这个问题上[de]认识混乱，往往使我们在考察行政管理历史[de]时候误用公共行政[de]概念。 从我国[de]情况来看，学术界在概念使用上[de]混乱是惊人[de]，人们甚至谈论所谓奴隶社会[de]公共行政封建社会[de]公共行政。 在这些社会历史阶段中，有行政是毫无疑问[de]。但这时[de]行政在多大程度上属于公共[de]( 显然应当作出否定[de]问答。 同样，人们对public administration and public management:也不加区分.要么将两者都称作为公共行政,要么将两者都称作为公共管理.这实际上是在横向[de]维度把公共行政[de]公共性与公共领域[de]公共性加以混淆了，而在纵向[de]维度上则把不同[de]社会治理模式[de]公共性混淆了.如果我们在这些概念上经常出现误用或乱用[de]情况[de]话，说明我们[de]理论是缺乏系统性和一致性[de].说明我们关于现实[de]认识是混乱[de]，说明我们提出[de]行政改革方案在目标上是不明确[de]或有着错误导向[de]可见，需要对“公共性”[de]概念进行讨论。
一、公共性问题[de]由来
哈贝马斯是一位在公共性问题研究中作出了突出贡献[de]学者，它在《公共领域中[de]结构转型》这部著作中对公共性[de]生成进行了耐心细致[de]考证根据哈贝马斯[de]研究，公共性[de]问题并不是历来就有[de]，而是与近代社会一道成长起来[de]，在公共性问题[de]早期存在中，只能到咖啡馆、信息栏、俱乐部小报中去发现公共性[de]雏形至于人们对公共性问题[de]认识则更晚得多就“公共”(Public)这个词语来看，在英国，大致是从17世纪中叶才开始使用虽然英国这个时候使用了。公共。这个词语，却往往是在。世界。或者。人类。这个意义来使用这个词语[de]，也就是说，它尚不具有现代语汇中“公共”一词[de]内涵在法语中，“公共”(lepublic)一词最早是用来指称“公众”，这与现代语汇中[de]。公共。一词已经有了一定[de]相近性，考虑到“公共”一词与“公众”一词在现代社会[de]一定程度上[de]相关性，应当说，法国人是较早开始觉知到有着公共性问题[de]存在[de]大约17世纪末，法语中[de]。Publicity。被借用到英语里，变成了。Publicity。在德语中，直到18世纪才开始出现这个词当这个词被移植到德语中[de]时候，主要是从属于批判[de]目的，大概是指“公众典论”。这也就像当代中国有人使用“善治”这个词来达到批判目的，即批判某种治理是“恶治”一样至于法语中[de]。公众典论。(opinion publique)和德语中[de]“公众典论”(ffentliche Meinung)一词，则是到了18世纪下半叶才被造出来。
哈贝马斯[de]书是一部哲学著作，他[de]目的是从哲学[de]角度考察公共领域[de]生成及其转型所以，它在这里所作出[de]考证还是属于对公共领域中公共性生成[de]考古学发掘在哲学[de]意义上，公共性只能是一种形态或属性，即公共领域[de]属性但是，对于一些具体[de]学科来说，公共性就需要在与某些实体性存在相对应[de]关系中来加以把握考虑到公共行政是公共领域[de]一个实体性[de]构成部分，那么公共行政[de]公共性也就可以在哈贝马斯关于公共性生成[de]历史中来加以把握。但是，“公共行政”(Public Administration)这个概念是美国人[de]创造，是在威尔逊提出了“政治一行政二分”原则之后才被创造出来[de]。起初，它所表明[de]是行政[de]’价值中立”和工具性。到了20世纪中期以后，“公共行政”这个概念开始向早期[de]“公共”一词回归，有了广泛而充分[de]“代表性”[de]涵义，即充分地反映公众意志、积极地回应公众要求、以一切特殊利益背后[de]社会普通利益为目标取向等内容。这样一来，“公共”一词所指称[de]就是行政[de]性质，即具有公共性[de]行政，它即不同于“政党分肥制”条件下[de]服务于阶级或阶层利益[de]行政，也不同于‘政治一行政’二分。原则下[de]工具性行政，而是一种具有公共性[de]行政所以，公共行政这个概念[de]出现已经有了100多年[de]历史，但其内涵却发生了变化，我们大致可以把20世纪60年代末和70年代初看作为公共行政[de]转型期，在此之前[de]公共行政与在此之后[de]公共行政是有着不同内容[de]也就是说，是经历了这样一个转型过程，公共行政才进入了自觉建构公共性[de]历史阶段在这之前，虽然包含着公共性内容和有着公共性[de]问题，但一直处在一个不自觉[de]状态这也就是弗雷德里克森所说[de]:。简而言之，第二代行为主义者与其先驱相比，不太偏重于‘一般[de]’，而较偏重于‘公共[de]’;不太偏重于‘描述[de]’，而较偏重于‘顾客影响导向[de]’;不太偏重于‘中立[de]’，而较偏重于‘规范[de]’并且按照人们[de]愿望，它并非是不太科学[de]。.
正如哈贝马斯在考察公共领域时回溯到14世纪一样，对公共行政[de]考察也可以回溯到近代政府[de]出现，即回溯到根据启蒙思想家[de]设计原则而建立起来[de]政府。有了国家，也就有了政府。在人类文明史[de]早期历史阶段中，国家与政府并没有得到分化，而是合为一体[de]，以至于直到今天，人们还会在国家[de]意义上使用政府[de]概念或在政府[de]意义上使用国家[de]概念或者，人们为了把国家和政府区别开来而把国家称作为广义[de]政府，而把实现了与国家分化[de]政府称作为狭义[de]政府其实，国家与政府未分化状态下[de]政府是近代社会出现以前普遍存在[de]政府形式，对于这种政府和国家[de]关系，我们己经没有必要在今天[de]学术语境中来加以严格区分了，因为它已经失去了作为建构对象[de]学术探讨价值但是，对于这种政府及其行政[de]性质进行定位却是有意义[de]，它可以帮助我们认识近代以来[de]政府及其行政[de]性质，也有益于我们需要致力于建构[de]走向未来[de]政府及其行政[de]性质。
根据马克思阶级分析[de]理论，国家、政府及其行政是在社会分化为不同阶级而且阶级斗争日益激烈[de]历史条件下出现[de]社会分化为不同[de]阶级，意味着阶级不l{益[de]出现，而不同阶级[de]利益之间[de]冲突和矛盾，则是阶级斗争[de]总根源，为了把阶级斗争控制在一定[de]范围内，就出现了国家、政府及其行政表面看来，国家、政府及其行政出于维护一个社会[de]秩序目的而控制阶级斗争，拥有了公共性[de]内容;实质上，这种类型[de]国家、政府及其行政是出于统治阶级利益实现[de]目的事实上，在世界各国[de]历史中，我们都可以看到，统治阶级在其利益能够得到实现[de]时候，会表现出维护社会秩序[de]主动性，而一旦其利益得不到有效[de]实现时，总会首先破坏秩序对于这一类型[de]国家和政府来说，它[de]行政目标完全是从属于统治阶级利益[de]实现[de]，行政就是阶级[de]行政，是阶级统治和阶级压迫[de]工具，根本不具有“公共”性质，也不存在所谓公共性[de]问题所以，我们把这种行政称作为 “统治行政”。对于这种行政，是决不可以使用公共行政为一概念来加以指称[de]。
近代社会，随着资产阶级革命和资产阶级国家[de]出现，国家与政府开始分化政府对公共事务关注[de]程度也在逐步地得以提高。但是，在西方刚刚进入近代社会[de]时候，资产阶级[de]首要日[de]是巩固新生[de]政权，资产阶级政府需要在两个战场上强化暴力职能，一方面，它需要防止旧势力[de]复辟;另一方面，又需要应对新生[de]无产阶级[de]挑战所以，其重点就放在阶级镇压和政治统治上，对社会事务[de]管理就相应地显得薄弱和有限毕竟，资产阶级[de]政府是在启蒙思想家们[de]设计原则下来进行建构[de]，特别是国家[de]权力制衡原则决定了。这种政府包含着统治职能弱化和管理职能强化[de]可能性。到了近代社会发展[de]中期，随着资产阶级政权[de]稳固性加强，随着经济和科学技术[de]进步，政府逐渐开始了用社会管理职能取代政治统治职能[de]进程。虽然这个时候[de]政府行政还不能被看作为公共行政，但已经在一定程度上拥有了公共性。当然，由于“政党分肥”等政治操作上[de]原因，阻碍了行政公共化[de]进程，但行政管理化[de]历史趋势必将要求结束“政党分肥制”因而，在19世纪80年代前后，英美等国开始了政治与行政分化[de]历程，最终出现了不同于“统治行政”[de]“管理行政”模式。
管理行政就是公共行政，但是，还只是工具性意义上[de]公共行政，这种行政具有公共性[de]特征，却是形式上[de]公共性，而实质上[de]公共性，则是比较薄弱[de]。所以，公共行政进一步发展[de]前景，就必然是形式上[de]公共性与实质上[de]公共性相统一[de]。公共行政20世纪70年代以来[de]行政改革，在其深层动力上，可以看作是公共性[de]踩动也就是说，人类历史到了这样一个时刻，公共行政形式上[de]公共性已经不能适应社会治理[de]需求，人们也不再满足了公共行政只在形式上拥有公共性。从全球范围来看，行政改革在每一个国家都有着独特[de]路径选择，彼得斯在《政府[de]未来治理模式》一书中就概括出了四种行政改革模式但是，在如何根据走向实质公共性[de]要求来建构公共行政方面，都远远没有达到60年代[de]“新公共行政运动”在公共性问题上完成[de]理论自觉所以，我们可以断言，各国行政改革下一步[de]目标必然会朝向更加逼近实质公共性[de]获得，自觉地去围绕着如何增强公共行政[de]公共性问题而进行制度设计和制度安排。如果一个国家不能走向这个目标[de]话，那么它[de]行政改革就必然是走了弯路甚至歧路。
二、公共行政公共性[de]价值
吴琼恩认为，由于威尔逊提出了政治与行政二分[de]原则，对行政人员提出了坚持价值中立[de]要求，从而出现了一次行政典范变迁，实现了从传统[de]行政管理到公共行政[de]历史性转换，公共行政开始强调“公共性”结果，行政不再以服务于阶级统治和党派政治为宗旨，而是像威尔逊所说[de]那样，积极地考虑。首先，政府能够适当地和成功地进行什么工作其次，政府怎样才能以尽可能高[de]效率及在费用或能源方面尽可能少[de]成本完成这些适当[de]工作。￡这就是行政[de]效率主义化或管理化，从而突出了行政[de]合理性和合法性问题。
出于合理性[de]目的，行政学[de]主要目的在于提高行政效率。行政效率是行政学[de]一个中心问题，若离开了效率，则行政学亦将无法成为一门单独[de]学问了。然而，仅仅关注效率[de]合理性还是一种形式上[de]合理性，这种合理性只有实现了与合法性[de]整合才是公共行政所具有[de]特征。不论是否向国家意志负责与否，只要是肩负公共目的责任[de]组织，皆是公共行政关注[de]对象然而是否存在有一种责任机制或者是否有能够达成公共同意[de]方法，来决定这些组织[de]功效(fficacp)与合法性(Legitimacp)，这才是公共行政[de]公共性所隐含[de]意义。界合理性与合法性是公共行政[de]两个必要向度，正是这两个向度[de]统一，才赋予了公共行政以公共性[de]内涵，而且，在一定程度上，公共性[de]涵义应该超越管理[de]技术层面，更加关注公共行政[de]合法性问题。
关于合法性，《布莱克维尔政治学百科全书》是这样解释[de]:这一概念意指某个政权及政权[de]代表及其‘命令’在某个或某些方面是合法[de]它是一种特性，这种特性不是来自正式[de]法律或法令，而是未自由有关规范所规范[de]，‘下属’据以(或多或少)给予积极支持[de]社会认可(或认可[de]可能性)和‘适当性’讨论[de]焦点在于两个方面;第一是统治、政府或政权怎样及能否—在某一社区或社会范围内，以价值观念或建立在价值观念基础上[de]规范所认可[de]方式—有效运行;第二是这种有效性[de]范围、基础和来源。根据这种解释，公共行政[de]合理性是包含于合法性之中[de]，是作为合法性[de]一项指标而存在[de]。然而，合法性又是在很好地回应社会[de]需求和满足环境[de]需要中获得[de]可见，对于公共行政来说，公共性、合理性与合法性是密切联系在一起[de]，它们之间互为前提、基础和手段，只有三个方面实现了统一，才能形成公共行政[de]整体所以，对公共行政公共性概念[de]认识，需要同时在合理性和合法性概念[de]探讨中进行，如果离开了合理性和合法性[de]概念，公共性[de]概念也就成了空洞[de]抽象，对于公共行政[de]公共性质也就无从把握。
但是，公共性并不是关于公共行政[de]解释性概念，对这个概念[de]理解，还需要有着规范性[de]视角从社会治理[de]角度看，公共行政是在工业社会[de]历史阶段中为适应社会治理需要而产生[de]一种基本[de]社会治理途径，工业社会[de]治理体系为它确定了总[de]目标，它从属于这个目标，担负起主要[de]社会治理责任在参与社会治理[de]过程中，公共行政[de]基本任务就是处理个人与集体、不同[de]社会团体、不同[de]利益阶层等之间[de]关系，以求在多元[de]利益冲突中发现共同[de]基点。这个基点就是公共利益对公共利益[de]追求，又使公共行政获得了公共性对于公共行政而言，公共利益是它[de]目标，公共性是它[de]实质，其他方面则都是手段，即作为工具体系[de]手段目标决定性质，性质则规范着手段所以，公共性[de]问题，对于公共行政[de]全部过程及其行为主体，都有着规范[de]意义在更广泛[de]意义上，对公共行政[de]制度、体制和行为模式，都有着终极性[de]规范意义。公共行政既是实现公共性[de]行政也是公共[de]行政。 [1] [2] 下一页 |