如果追踪溯源[de]话，就会发现，公共利益还只是一个抽象，它必须在两个方面与人联系在一起考虑，才会有着现实意义:其一，公共利益并不是无主体[de]利益，它虽然是存在于个人与集体、不同[de]社会集团、不同[de]利益阶层之间[de]普通性[de]利益，是超越来任何个人、集体、社会集团、社会阶层[de]，却又是与人直接关联在一起[de]如果不联系到人来考虑公共利益，也会把行政目标导向误区其二，公共利益需要通过人来加以实现，具体地说，就是通过行政人员来把公共行政[de]公共利益追求变为现实，行政人员[de]观念、态度和行为，对公共利益[de]实现有着至关重要[de]影响正是由于这个原因，罗伯特•达尔认为:公共行政[de]大多数问题是围绕着人来考虑[de]，因此，公共行政研究本质上是对处在具体环境中表现出某种行为，以及预计或预测会表现出某种行为[de]人研究艾进一步地说，在公共行政公共性[de]概念中，包含着“以人为本”[de]内涵，行政组织以及行政人员能否有着以人为本[de]观念和行为意向，也决定着公共行政[de]公共性能否得到实现在此，作为公共行政性质[de]公共性就转化成了行政组织和行政人员[de]行为目标，而以人为本则是通向这一目标[de]根本途径，这一点也决定了行政学研究[de]学术方向，如果行政学[de]研究忽视了人而在组织结构、行政体制、行政程序上谋求公共行政运行[de]科学化技术化解决方案[de]话，肯定是一个错误[de]学术方向，而行政学研究现状却向我们展示:恰恰是这种错误[de]学术方向得到了鼓励和倡导。
从人[de]角度来思考公共行政，除了公共行政[de]合理性和合法性之外，就在公共性[de]题旨下引入了“以人为本”[de]向度，而且，这一向度[de]引入，从根本上解决了合理性和合法性有可能流了形式[de]问题，即赋予了合理性和合法性以实质性[de]内容。也由于“以人为本”向度[de]引入，公共性[de]概念变得更加具体和更加丰满了，具有了更加明确[de]内涵落实在公共行政[de]职能上，则会实现从以政府运行为中心向以社会和公众[de]需求为中心[de]转变，从以行政效率为中心向以社会和公众[de]根本利益[de]最大程度[de]实现为中心，从权力支配[de]行为模式向服务[de]行为模式[de]转变。至于谈到行政人员，他应当是一个见闻广阔[de]、积极参与[de]公民;他有明显[de]个人效能感;在同传统[de]影响来源[de]关系中，他有高度[de]独立性和自立性，特别是在他决定如何处理个人[de]事务时尤为如此;他乐意接受新经验以及新[de]观念，也就是说，他是相当开放[de]，在认识上是灵活[de]。井公共行政[de]公共性正是依赖于这样[de]行政人员，才能得以实现共性[de]问题，也不认为古代政府[de]行政具有实质性[de]表现公共性[de]方式。
近代社会，在三权分立和制衡学说以及“民有、民治、民享”[de]理念下所做出[de]制度设计和制度安排，为政府表现公共性提供了一个可能性[de]框架。因为，根据“代议制”[de]原则，人民选举议员，组成议会，议会[de]适当职能不是管理而是监督和控制政府:把政府[de]行为公开出米，迫使它对人们认为有问题[de]一切行为作出充分[de]说明和解释;谴责那些该受责备[de]行为并且，如果政府人员滥用职权，或者履行责任[de]方式同公共典论相冲突，就将他们撤职，并任命新[de]继承人此外，议会还有一项职能，即表达民众[de]意见，并根据这种意见向政府行为提出要求这种政体。实际上对政府作出了这样[de]要求:(l)公共行政应当成为公共利益[de]代言人，需要有着作为公共利益代言人[de]责任感，需要执行公众意志和表达公众意愿(2)公共行政应当具有普遍[de]代表性，从行政组织到行政人员，在政策和行为上应当公开，能够在构成和行为动机上公平地反映社会[de]主要人口类别(3)公共行政应当具有充分[de]开放性，不仅对代议机构开放，而且应当对全体民众开放，防止行政人员独占与公务有关[de]信息，杜绝行政人员可能以机密或欺骗[de]手法损害民众[de]利益(4)公共行政应当接受民众[de]广泛参与这四个方面，是近代政府表现公共行政[de]公共性[de]基本途径，在威尔逊和韦伯理论基础上建立起来[de]公共行政模式就是近代行政[de]典型形态在这种公共行政表现公共性[de]各种途径中，“代表性“是又是最为重要[de]途径，特别是在行政人员这里，如果能够有着充分[de]代表性，也就意味着公共行政拥有了公共性。因为，这行政人员这个层面上看，如果行政人员缺乏代表性，比如说只有代表资产阶级[de]行政人员，其所执行[de]政策与方案，可能会对工人阶级带有偏见这样以来，公共行政[de]公共性就会显得不足甚至丧失。
从本质上说，当代公共行政与近代以来[de]传统公共行政相比，政体环境并没有发生根本性[de]变化，因而，它在公共性[de]表现途径方面，一方面，进一步强化传统公共行政[de]表现途径;另一方面，又在具体[de]表现方式上有所改进概括地说，当代公共行政在公共性问题上[de]表现有以下四个方面:
(1)从抽象[de]公共利益到公民[de]实际要求传统公共行政，即在威尔逊[de]政治与行政二分原则和马克斯•韦伯官僚制基础上建立起来公共行政体系及其运行机制，都定位在强化政府维护公共利益和提供公共产品[de]能力上，因而，要求公务员不能结党营私，必须确立官僚成员维护公共利益[de]诚实形象，并且致力于提供各种公共产品，诸如改善教育及卫生保健等方面工作，以求凸显政府追求“效率”[de]天职，但是“公共利益”是一个抽象[de]概念，依此概念为前提而制定[de]各种计划方案，一旦交由各机关来执行，就会造成政策变形[de]结果因为官僚成员无法感受到计划方案与人民之间[de]密切关系，他们有可能会只重视自己[de]需要和前途而同顾民意所以，当代公共行政强调政府机关及其成员以实现公民[de]价值为行动[de]指导原则，致力于对公众[de]具体需求作出回应，同时，重视公共资源[de]投入和执行政策[de]过程，以求能够达致顾客所期望[de]结果。
(2)从片面而狭隘[de]效率观到对公共服务品质[de]考虑。传统公共行政是一种效率主导型[de]公共行政，它所持有[de]是片面而且狭隘[de]效率观，在一定程度上是工业社会“投入一产出”相对应[de]“制造业”模式在公共行政中[de]反映，因而，它[de]全部精力就放在组织层级结构[de]合理性和系统运行[de]高效率方面来了，然而，却造成了周期性[de]机构膨胀、职能交叉和权责混乱[de]局面结果，效率目标不能得到实现，而公共性也丧失了当代公共行政接受了这一教训，甲慎地重新界定公共服务[de]品质和价值，强调依公民[de]需要来量体裁衣和对症下药。而且，当代公共行政特别强调可以具体评估和促进绩效[de]公共服务行为，要求行政行为及其绩效能够接受评估，其基本标准就是公众[de]满意度当代公共行政还努力塑造开放公众参与公共产品生产[de]流程，使公共产品[de]提供更具有回应力。
(3)从严密控制下[de]被动性到自觉遵守规范[de]主动性传统公共行政把严密[de]控制作为效率[de]保证，其实，官僚制组织本身就是一个等级控制体系，把整个政府变成了一架严密[de]机器，把行政人员变成了行政执行[de]工具。事实上，严密[de]控制不仅未能实现高效率，反而会经常性地引发机关成员[de]消极抵抗，特别是从根本上抑制了行政人员任何提高服务品质[de]创造性思考能力，使行政人员失去了创新追求[de]被动[de]行政执行工具对于当代公共行政而言，遵守法规章程是不容置疑[de]，但需要通过工作流程不断[de]改善来提高和强化服务品质。在这方面，当代公共行政为了鼓励行政人员积极主动[de]创新意识而作出了许多新[de]探索，比如:在行政过程中，以阐明任务[de]意义来替代死守规章，在大[de]原则下阐明机关[de]规范，借以激励机关成员创造性地开展活动;在人事管理中，把奖励同工作中[de]积极表现联系起来，以激励那些原来只会照章行事[de]人员去勇于承担责任和解决问题;在组织定位上，强调服务取向
(4)从强制履行职责到树立行政伦理精神根据传统官僚制[de]概念，所谓管理者，主要是指扮演所要求履行[de]职责[de]角色。这种一个命令一个动作[de]管理手段，只会造成机关充斥形式主义组织文化[de]现象当代公共行政要求，应让公务人员具有主动性和责任感，认为公共行政[de]实质就是要通过树立公务人员[de]责任感来激发其积极[de]工作态度，即让行政人员感到自己负有责任在这个过程中，政府在服务取向和顾客导向[de]原则下，扩大行政人员[de]自由裁量权，给予行政人员更大[de]发挥个人积极性和主动性[de]空间至于自由裁量行为扩大所造成[de]偏差，则通过经常性[de]评估来加以控制。
通过上述考察，我们看到，公共行政[de]发展史就是一部探索改进公共性实现方式[de]历史，甚至，公共行政这一社会治理途径[de]发现，就是在追求公共性[de]引领下完成[de]公共性[de]问题有一个从潜在存在到显性化和从不自觉到自觉[de]过程，随着公共行政这一社会治理途径[de]出现，公共性[de]问题也显露了出来，这是人类社会治理文明化[de]具体体现近代社会[de]行政，特别是近100多年来[de]公共行政，在公共性[de]实现问题上作出了许多可贵[de]探索，这是人类社会治理文明[de]成果，我们需要加以吸收和借鉴但是，我们也需要看到，公共性是公共行政[de]根本性质，因而成了公共行政发展[de]永恒目标，公共行政发展过程中[de]每一个前进[de]步伐，都是朝着这个目标前行[de]步骤根据这一认识，可以说，公共行政自觉建构[de]每一项举措，也都必须是有益于公共性实现[de]。比如，行政改革如果不是有益于公共性[de]实现，而是出于某个(些)矛l{益集团[de]要求，那么，就不是有着正确方向[de]行政改革因此，对于公共行政来说，认识公共性问题，实现公共性自觉，是根源于把握公共行政[de]发展方向和推动人类社会治理文明进步[de]要求[de]。
注释:
①③⑦彭和平，竹二家等编译:《国外公共行政理论精选》，中共中央出版社1997年版，第304,1,155页
②见吴琼恩:《行政学[de]范国与方法》，台北:五南图书出版公司印行，1992年版
○4张润书:《行政学》，台北:三民书局1985年版，第l71页
○5异吴琼恩:《行政学》台北:三民书局1991年版，第抖页
⑥戴维•米勒、韦农•波格丹诺:《布莱克维尔政治学百科全书》，中国政法大学出版社1992年版，第410页
⑧阿列克斯•英克尔斯、戴维•H}史密斯:《从传统人到现代人—六个发展中国家中[de]个人变化》，中国人民大学出版社1992
年版，第424页
⑨《马克思恩格斯选集)),2卷，人民出版社1975年版，第l4页
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