摘要:公共行政发展所蕴含[de]民主价值取向是推动政府行政模式从效率至上向社会公平至上和服务至上模式转换[de]重要因素，并在相当大[de]程度上对西方国家在现存制度框架内推行政府改革、发挥政府[de]行政效能和体制内各个组成部分[de]合力、间接维护政治统治起到了有益[de]作用。在我国由传统计划经济体制向社会主义市场经济体制过渡[de]社会转型时期，研究公共行政[de]民主价值取向与政府行政模式转换之间[de]内在联系，对于实现“推进社会主义民主政治建设”“进一步转变政府职能，改进管理方式……形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效[de]行政管理体制”[de]政治建设目标??? (p. 34-35)，对于提高党[de]执政能力和政府行政能力都具有十分重要[de]现实意义。
关键词:公共行政发展;民主价值取向;政府行政模式;转换
任何具有生命力和鲜明时代特色[de]社会科学理论，都是对其所处时代重大社会实践[de]总结及其对现实问题和要求[de]回应，并因此对这个时代[de]实践具有了前瞻性[de]指导意义。一个时期[de]社会实践呼唤着这个时期[de]科学理论;一个时期[de]实践主题，也就决定了这个时期[de]理论主题。正是在这种意义上，公共行政发展[de]民主价值取向与政府行政模式[de]转换之间构成了一种内在[de]关联性。从历史[de]观点来看，公共行政发展与社会现实需要紧密相连。社会
发展[de]民主化趋势使公共行政呈现出从强调行政效率至上到强调社会公平至上、服务至上和以顾客为中心[de]发展趋势，并由此推动着政府行政模式[de]转换。当代民主化公共行政强调政府部门承担其所应负[de]社会责任，强调政府行为[de]顾客导向(customer-driven)、社会导向(community-driven)、任务导向(mission-driven)、结果导向(results-ori-ented)、市场导向(market-oriented)，强调政府管理目标要从单一追求行政效率到全方位追求社会公平、提高服务质量和效率、改善公共责任机制和提高公众[de]满意程度。
一、西方公共行政学发展[de]民主价值取向
西方公共行政学形成于19世纪末。在这个时期，西方社会，特别是美国社会经历了许多社会变革，导致了发展民主与追求行政效率及行政专业化之间[de]冲突。因为民主宪政要求民众[de]控制和参与;而行政效率和专业化强调[de]是系统化[de]规则与内部程序，这在相当大[de]程度上与民主化不同。在这种社会历史条件下，从解决这一基本冲突出发，威尔逊在1887年发表了美国第一篇公共行政学论文《行政学研究}))(The Study of Public Administration)，提出了把政府划分为“政治”与“行政”两个领域。他认为，就政府应当做什么而言，政治领域就是由大多数选举出来[de]代表来决定各种选择;行政领域就是政府贯彻执行经过合法程序所通过[de]各种规定，这种执行过程不是政治干预。???(P.5)
根据威尔逊[de]观点，政治与公共政策[de]形成有关;行政与公共政策[de]执行有关。在此基础上，他进一步阐发了公共行政应当从政治中分离出来[de]基本思想:"(1)行政学科应当建立在单一[de]组织原型[de]基础上，它能普遍运用于一切政治制度:(2)任何良好[de]行政科学必须使它自己从政治学领域中分离出来:(3)行政科学[de]指导价值是效率;(4)有效[de]公共行政要求政府权力有单一[de]领导中心。”同时，他还认为，建立独立[de]公共行政学[de]目的就是“使政府不走弯路，使政府专心处理公务和少作政治干预，加强和纯洁政府[de]组织机构，为政府[de]尽职尽责带来美誉???(p119一222)。威尔逊“政治一行政二分法”[de]思想对于公共行政学从政治学中分离出来，建立独立公共行政学学科以及调和发展民主与追求行政效率、行政专业化之间[de]冲突具有重要意义。
1926年怀特出版了美国第一本公共行政学教科书《行政学导论>> (Introduction to the Study of Public Administra-tion)，更鲜明地提出了行政已经成为，而且将继续是现代政府[de]中心问题??? (Leonard White, 1926)。这本书[de]出版标志着公共行政学学科[de]基本形成，并成为了一个单独[de]研究领域和具有了较为完整[de]学科体系。
公共行政学从19世纪末产生到20世纪60年代经历了传统公共行政学(Traditional Public Administration)和行为科学公共行政学(Behaviorism Public Administration)两个发展阶段在这两个发展阶段上.公共行政学研究着眼于领导艺术、经济效率与政党关系等方面;以管理学为其理论基础，科学管理在公共行政学理论中占据了主导地位???( Frederickson,H. G.1974);以技术为基础(technology- based management) ,公务员[de]专长也极受重视???(p.8)。以行政效率为导向[de]技术视野是这个时期公共行政[de]标志，追求行政效率是这两个阶段上公共行政[de]最高目标;相反，平等与公正问题并不是这两个阶段公共行政学研究[de]主要内容。
以经济和效率为公共行政[de]基本价值目标，忽视了公共行政所应负[de]广泛[de]社会责任.其结果是在前所未有[de]经济发展时代，同时还存在着普遍失业、贫穷、疾病、无知和绝望，从而构成了对现有政治制度[de]根本威胁，导致了各种社会危机、对政府[de]不信任和民权运动高涨。在这种现实条件下。以塔尔科特?柏森斯、卡斯特、罗森茨韦克、高斯、雷格斯等为代表采用系统分析方法，强调公共行政适应环境[de]权变观念与生态观念.推动了系统权变行政学[de]发展。这种研究是从整个公共行政活动及其与环境[de]相互作用中探寻公共行政[de]解决途径和公共行政内部各个部分之间[de]关系，致力于谋求公共行政与其环境之间及公共行政内部各部分之间动态[de]、具体[de]一致性，以保证公共行政[de]高效能高效率这种研究虽然尚未直接提出公共行政[de]民主价值目标，但已开始注重社会环境因素对公共行政[de]影响。
20世纪60年代后期，以弗雷德里克森为代表[de]新公共行政学理论(New Public Administration)发展了社会公平理论，认为公共行政[de]核心价值是社会公平(social equity)，主张将“效率至上”转为“公平至上”:强调行政组织变革[de]终极目标是建立民主行政之模式，强调公共行政[de]顾客导向.将顾客[de]需求作为行政组织存在和发展[de]前提与行政组织设计方案应该遵循[de]目标??? ( p.58)。新公共行政学理论对公共行政学理论和知识发展产生了十分重大[de]影响.推动了公共行政民主价值取向[de]发展。
适应公共行政部门对政策执行和政策管理[de]要求，20世纪70年代出现和兴起[de]政策科学(Policy Science)和公共政策分析(Public Policy Analysis)，成为了公共行政中[de]主流学派以普雷斯曼和韦达夫斯基为主要代表，综合运用人类学、社会学、心理学等学科方法分析公共行政行为及其活动，谋求政策科学、政策分析与公共行政[de]结合.使政策科学与政策分析转而重点研究政策执行和公共项目(PublicPrograms)而不再重点研究机构(Institution)，使公共行政学所关注[de]问题由体制结构转移到了公共项目及其产生[de]结果(consequence)上。
这一研究重点[de]转移对公共行政学研究及其民主价值取向[de]发展具有重要意义。诚如凯特尔所说，政策执行研究将问题[de]焦点由组织，特别是由结构与过程转移到公共项目及其所产生[de]结果上(the performance of public pro-grams)，这样就使绩效管理问题成为了公共行政中人们所关注[de]焦点问题;执行研究是以政治学、社会学、经济学和心理学等学科为基础所进行[de]跨学科研究，这就促进了各学科之间[de]相互交叉和渗透，进一步推动了公共行政学理论及其民主价值取向[de]发展??? ( P. 3)
以跨学科为基础[de]执行研究和各学科之间相互交叉、相互渗透[de]明显趋势导致了多元[de]综合研究方式[de]出现，???（p.21)。这种方式强调运用各学科理论与方法来解决政府管理中实际存在[de]问题，为现代公共行政学[de]研究与发展提供了新[de]方法，并由此导致了小政府理论、放松规制理论、重塑政府理论和新公共管理理论等当代公共管理理论[de]产生与发展，使公共行政学研究由研究行政环境[de]变化对政府管理[de]影响到研究环境变化后[de]管理结果，包括公共服务[de]网络结构(structure of public service networks) ,高绩效体系(high-performance systems)和顾客服务(cus-tomer service) ]"????（p. xxi)。从而将西方公共行政学从老公共行政[de]“选民关系”发展为当代公共管理[de]“顾客关系”，更加尊重和强调了顾客选择[de]权利与顾客导向。
二、民主价值取向下[de]当代西方公共行政实践
公共行政学理论和知识发展呈现出[de]民主价值取向对公共行政实践又产生了重大影响，推动着政府行政模式[de]转换，使政府行政模式由政府垄断管理模式向市场化管理模式转换。
(一)市场化管理模式下[de]民主行政
20世纪70年代，西方国家面临着政府管理[de]极权化和官僚主义化所形成[de]政府垄断，推行“福利国家”“人民社会主义”和“混合经济国家”[de]政策所导致[de]政府管理失控、低效率、财政赤字、公众对政府[de]不信任和民权运动高涨等社会现实;面临着科学技术迅速发展和激烈[de]国际竞争。在这种社会背景条件下，西方国家掀起了一场以市场化为取向[de]政府
改革运动，推动了政府公共行政实践中大量吸收和采用公共行政学[de]民主价值理论，以及私营部门[de]管理理论、经验和方法，并由此导致了具有民主价值取向[de]以市场为基础[de]公共管理(Market-based Public Management)、企业家政府(Entre-preneurial Government)、顾客至上(putting the customer first)等措施在实践中[de]广泛运用。
市场化是西方国家行政改革普遍采取[de]打破政府管理垄断、提高服务质量与效率[de]重要措施。它在具体做法上主要表现为运用市场[de]力量，鼓励民间扮演过去政府承担[de]部分角色，使民间机构共同分担营运[de]风险，协助政府处理公共事务，刺激政府机关提高效率。这一措施对于提高企业、社会群团组织和公民个人[de]独立程度与参与意识具有重要[de]意义。
在改革前政府垄断了公共事务[de]管理和公共服务[de]供给，政府直接面对社会公共事务和消费者公众。在这种政府行政模式下，主要强调[de]是政府管理对企业、社会群团组织以及公民个人[de]制约，强调政府管理以政府行政组织自身制定[de]规则为依归。因此，政府垄断管理模式是一种严格[de]规则控制与过程控制。
与政府垄断管理模式不同，市场化管理模式着眼于重新界定与优化政府[de]职能，通过租赁、承包、合同、采购、招标等方式，把原来由政府包揽管理[de]部分公共事务和提供[de]公共服务民营化与市场化，由市场企业主体、中介组织和公民个人通过竞争[de]方式来提供。这样，减少了政府对社会与市场[de]干预，收缩了政府[de]社会职能、经济职能和相应[de]机构，实现了政府从社会中[de]部分撤退，打破了政府对公共事务管理和公共服务供给[de]垄断。政府不再直接面对社会公共事务和公众，而是由企业主体、中介组织和经营者个人直接面对社会公共事务和公众;政府[de]责任是确定这些公共服务[de]供给者所提供服务[de]质量和价格标准，以保证他们无法利用提供公共服务[de]机会谋取不正当[de]利益，保障社会公平。
在市场化管理模式下，不仅强调政府具有对企业主体、中介组织和经营者个人[de]监督、协调和管理[de]权力;而且，也强调这种权力[de]行使要受到企业主体、中介组织和经营者个人本身独立自主[de]程度以及市场运行机制[de]制约。因此，市场化管理模式对政魔行政组织[de]价值取向、机构设置、职责、权力和管理方式产生了积极[de]影响，甚至还在政府行政组织[de]外围形成强大[de]压力，从而促进政府公正行政、公开行政。
(二)绩效评估运动中[de]民主行政
政府绩效评估是当代公共行政各个理论派别[de]共同主张，也是政府改革运动所普遍采取[de]又一重大措施，推动着政府公共行政向民主化管理模式发展。概括地说，政府绩效评估就是根据效率、能力、服务质量、公共责任和公众满意程度等方面[de]分析与判断，对政府管理过程中投人、产出、中期成果和最终成果所反映[de]绩效进行评定(evalua-ting)和划分等级(grading)[de]活动。政府绩效评估以绩效为本，谋求现代信息技术在政府公共部门之间、政府公共部门与公众之间进行沟通与交流[de]广泛运用，谋求顾客通过公共责任机制对政府公共部门[de]直接控制，谋求政府管理对绩效负责、对立法机关负责和对顾客负责[de]统一;它以服务质量和公众需求[de]满足为第一位[de]评价标准，蕴含了公共责任和顾客至上[de]管理理念;它以加强与完善公共责任机制，使政府在管理公共事务、传递公共服务和改善生活质量等方面具有竞争力为评估目的。
从政府绩效评估措施[de]产生来说，就美国而言，严重[de]财政赤字在事实上开始践踏美国[de]政治;政府绩效赤字使公众对政府有效地、有回应力地和高质量供给服务[de]能力失去了信心???? ( p. 79)。为了解决国家[de]这两个赤字问题(deficit problem)，美国把绩效管理与评估视为重新调整政府与社会关系能否取得成功、能否再造出有效政府责任机制[de]决定性条件。1993年“国家绩效评论”(NPR),“戈尔报告”(From Red Tape To Results一Creating A Government That Works Better＆Costs Less)和“1993年政府绩效与结集洛家"(Government Performanre and Results Art of 1993) 是美国推行政府绩效评估措施[de]纲领性报告，有力地推动了绩效评估在政府管理中[de]具体运用。
政府绩效评估活动主要集中在对政府行政活动[de]花费、运作及其社会效果等方面[de]测定来划分不同[de]绩效等级，实行成本核算，加强财务控制，完善信息反馈。绩效评估[de]行为过程是由阐明评估[de]要求与任务、确定评估目的和可量化[de]目标、建立各种评估标准、根据评估标准进行绩效评估、比较绩效结果与目标、分析与报告绩效结果、运用绩效评估结果改善政府管理等所组成[de]行为系统。这不仅使顾客、消费者、公众与他们作为这个社会[de]主人、所有者具有了同一[de]意义???? ( p.5)，而且，由于“权力是对公共服务供给[de]直接控制”E13’ ( Max Sawicky,l992)，使根据公众[de]需要提供公共服务成为了政府行政[de]应有之义。为此，倾听顾客[de]声音、按照顾客[de]要求提供服务、让顾客作出选择[de]有效方法在实践中得以实行。1993年9月，美国克林顿总统签署了、设立顾客服务标准》(Setting Customer ServiceStandards)[de]第12862号行政命令(Executive Order)，责令联邦政府部门制定顾客服务标准，要求政府部门为顾客提供选择公共服务[de]资源和选择服务供给[de]手段。????（P.53）1994年.美国国家绩效评论专门出版了《顾客至上:为美国人民服务[de]标准》。政府绩效评估为改善政府公共部门与公众[de]关系、加强公众对政府信任，为政府公共部门实现“更有回应性、更有责任心和更富有效率”[de]改革目标提供了具体措施。
政府绩效评估强化了政府对议会和顾客[de]双重责任，有力推动了以改善公共责任机制和强调顾客至上为理念[de]当代政府行政模式[de]转换根据公众需要提供公共服务与公共产品，又根据公众对公共服务与公共产品[de]满足程度来评估政府绩效，确定政府公共行政对公众负责和提高服务质量[de]公共责任机制与运行机制，这是政府绩效评估[de]宗旨是公共行政民主价值在行政实践活动中[de]充分体现。
(三)电子化政府管理模式下[de]民主行政
推行以顾客为中心[de]电子政务建设，是西方国家政府公共行政实践实现民主价值取向[de]又一重大举措，由此推动了政府公共行政向电子化政府管理模式和服务型管理模式[de]发展。 在电子化政府管理模式下，西方国家把现代科学技术[de]使用与政府行政改革有机结合起来，把从根本上改善政府[de]公共服务作为电子政务建设[de]核心价值。西方国家注重运用电子计算机技术、网络信息技术来完善和实现政府行政过程中[de]公众参与机制、监督机制和以公众需求为导向[de]公共服务供给机制。1993年9月，美国克林顿总统提出了“国家资讯基础建设”(National Information Infrastruc-t。二.简称VII)和构筑以顾客为导向[de]电子政府、走向在线服务[de]政府发展目标???? ( p.8)
以电一子政务为主要内容[de]政府电子化管理将政府公共部门、政府与企业和公众有效地联系起来。公众通过网络能够迅速了解政府机构[de]组成、职能、办事规程、各项政策法规和政府服务项目等信息，能够直接表达自己[de]意志、提出对公共服务[de]要求，并凭借网络来实现权利和履行义务;政府通过网络公布服务信息、直接获得公众对服务种类与服务质量[de]要求和各种反馈信息、处理公众提出[de]各种要求、管理公共事务和传递公共服务。在这种互动式[de]双向传输过程中.政府和公众[de]各类信息与要求都以数字形态存在、以网络为传播途径，在数字虚拟[de]办公环境中进行交换与处理。通过网络完成信息[de]收集与发布。
电子政务成为了公众实现权利、选择服务[de]手段、工具和渠道。电子政务所具有[de]穿越时空障碍汇集来自无限途径[de]大量信息[de]能力，使网络化政府服务成为可能;使政府公共行政更加以公众为中心、更加透明、更加富有责任心与效率成为可能。电子化政府管理模式使政府公共部门不再是高高在上[de]官僚机构，而是公共服务[de]供给者;不再以自身制定[de]规则为依归，而是以公众[de]需求为导向和增强对公众需求[de]回应力。
三、公共行政发展[de]民主价值取向与我国政府行政模式[de]转换
西方公共行政发展[de]民主价值[de]取向为我国政府行政模式[de]转换提供了广泛[de]社会基础和理论借鉴;我国社会主义市场经济体制[de]建立与发展，为政府公共行政追求民主价值目标奠定了基础。市场经济是以自由和平等[de]交换关系为基础、以分散决策为特征[de]经济。市场经济[de]发展强化了人们[de]主体意识，造就了多元[de]利益主体和利益结构，改变了社会[de]价值标准，打破了以集权为核心[de]价值体系，创造了一种竞争、开放、多变和充满个体创新活动[de]生产和生活方式，使集权体制赖以存在[de]封闭性、保守性、狭隘性基础被彻底瓦解。市场经济[de]发展在客观上产生了对政府民主化管理[de]要求。从历史[de]观点来看.尽管我国对因国内环境变迁而带来[de]一系列政府管理问题进行了多次富有成效[de]改革，但诸多问题仍未取得根本性[de]解决，政府行政难以有效地适应这种社会发展[de]要求。
就公共行政[de]整体理念而言，我国社会主义市场经济与民主政治所要求[de]服务行政(Service Administration)和法治行政(Administration of the Rule of Law)理念尚未真正转变和形成。与建国时期[de]政府职能和根本任务相适应，与传统政治学和我国独有[de]“行政管理学”相适应，我国强调与信守政府作为国家[de]伴生物是一种凌驾于人民大众和社会之上[de]力量.“国家[de]本质特征，是和人民大众分离[de]公共权力”????（P.116）。这种观念一直延续到现在，由此形成[de]政府行政理念是:政府行政管理是直接进行和维护政治统治[de]工具，忽视了政府行政在提供公共服务方面[de]服务性作用;政府部门与公众之间[de]关系是不对等[de]关系，忽视了公众对行政活动[de]参与以及公众需求对政府行政行为[de]导向性作用;行政管理[de]功能是对社会进行管制，忽视了公众对政府部门及其行为[de]制约与监督，忽视了行政管理过程中公共责任机制[de]建设与发展;随之而来便是忽视了行政权[de]制约性、行政活动领域[de]有限性以及行政行为[de]依法性。由此表现出整个行政活动日益凌驾于人民大众和社会之上[de]明显特征随着国家工作重心[de]转移，我国虽然也强调政府职能[de]转变，但由于历次政府行政改革只注重了有形[de]机构裁减与人员合并，忽视了服务行政、法治行政理念[de]转变与形成，终究使职能转变难以进行或流于形式。
法治行政就是要坚持法律最高和政府权力应受法律约束。社会主义市场经济作为一种法治经济，它在我国[de]确立和深入发展产生了对法治[de]客观需求，成为全社会推动法治建设[de]内在动力。然而，法治只是社会政治上层建筑中[de]一部分，而且与上层建筑[de]其他部分相互联系、相互影响。当法律最高和国家公共权力应受法律约束[de]理念没有形成、上层建筑[de]其他部分没有随着法治建设[de]进程予以调整和改革[de]条件下，我国传统[de]“法治”观念不能创造更大[de]可预测性和政治[de]透明度.，不能降低个人受专断[de]官方决定左右[de]变数，也不能做到加强司法和遏制权力腐败。
[1] [2] 下一页 |