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论公共行政发展的民主价值取向与政府行政摸式转换
摘要:公共行政发展所蕴含的民主价值取向是推动政府行政模式从效率至上向社会公平至上和服务至上模式转换的重要因素,并在相当大的程度上对西方国家在现存制度框架内推行政府改革、发挥政府的行政效能和体制内各个组成部分的合力、间接维护政治统治起到了有益的作用。在我国由传统计划经济体制向社会主义市场经济体制过渡的社会转型时期,研究公共行政的民主价值取向与政府行政模式转换之间的内在联系,对于实现“推进社会主义民主政治建设”“进一步转变政府职能,改进管理方式……形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制”的政治建设目标??? (p. 34-35),对于提高党的执政能力和政府行政能力都具有十分重要的现实意义。


关键词:公共行政发展;民主价值取向;政府行政模式;转换

任何具有生命力和鲜明时代特色的社会科学理论,都是对其所处时代重大社会实践的总结及其对现实问题和要求的回应,并因此对这个时代的实践具有了前瞻性的指导意义。一个时期的社会实践呼唤着这个时期的科学理论;一个时期的实践主题,也就决定了这个时期的理论主题。正是在这种意义上,公共行政发展的民主价值取向与政府行政模式的转换之间构成了一种内在的关联性。从历史的观点来看,公共行政发展与社会现实需要紧密相连。社会


发展的民主化趋势使公共行政呈现出从强调行政效率至上到强调社会公平至上、服务至上和以顾客为中心的发展趋势,并由此推动着政府行政模式的转换。当代民主化公共行政强调政府部门承担其所应负的社会责任,强调政府行为的顾客导向(customer-driven)、社会导向(community-driven)、任务导向(mission-driven)、结果导向(results-ori-ented)、市场导向(market-oriented),强调政府管理目标要从单一追求行政效率到全方位追求社会公平、提高服务质量和效率、改善公共责任机制和提高公众的满意程度。


一、西方公共行政学发展的民主价值取向


西方公共行政学形成于19世纪末。在这个时期,西方社会,特别是美国社会经历了许多社会变革,导致了发展民主与追求行政效率及行政专业化之间的冲突。因为民主宪政要求民众的控制和参与;而行政效率和专业化强调的是系统化的规则与内部程序,这在相当大的程度上与民主化不同。在这种社会历史条件下,从解决这一基本冲突出发,威尔逊在1887年发表了美国第一篇公共行政学论文《行政学研究}))(The Study of Public Administration),提出了把政府划分为“政治”与“行政”两个领域。他认为,就政府应当做什么而言,政治领域就是由大多数选举出来的代表来决定各种选择;行政领域就是政府贯彻执行经过合法程序所通过的各种规定,这种执行过程不是政治干预。???(P.5)


根据威尔逊的观点,政治与公共政策的形成有关;行政与公共政策的执行有关。在此基础上,他进一步阐发了公共行政应当从政治中分离出来的基本思想:"(1)行政学科应当建立在单一的组织原型的基础上,它能普遍运用于一切政治制度:(2)任何良好的行政科学必须使它自己从政治学领域中分离出来:(3)行政科学的指导价值是效率;(4)有效的公共行政要求政府权力有单一的领导中心。”同时,他还认为,建立独立的公共行政学的目的就是“使政府不走弯路,使政府专心处理公务和少作政治干预,加强和纯洁政府的组织机构,为政府的尽职尽责带来美誉???(p119一222)。威尔逊“政治一行政二分法”的思想对于公共行政学从政治学中分离出来,建立独立公共行政学学科以及调和发展民主与追求行政效率、行政专业化之间的冲突具有重要意义。


1926年怀特出版了美国第一本公共行政学教科书《行政学导论>> (Introduction to the Study of Public Administra-tion),更鲜明地提出了行政已经成为,而且将继续是现代政府的中心问题??? (Leonard White, 1926)。这本书的出版标志着公共行政学学科的基本形成,并成为了一个单独的研究领域和具有了较为完整的学科体系。


公共行政学从19世纪末产生到20世纪60年代经历了传统公共行政学(Traditional Public Administration)和行为科学公共行政学(Behaviorism Public Administration)两个发展阶段在这两个发展阶段上.公共行政学研究着眼于领导艺术、经济效率与政党关系等方面;以管理学为其理论基础,科学管理在公共行政学理论中占据了主导地位???( Frederickson,H. G.1974);以技术为基础(technology- based management) ,公务员的专长也极受重视???(p.8)。以行政效率为导向的技术视野是这个时期公共行政的标志,追求行政效率是这两个阶段上公共行政的最高目标;相反,平等与公正问题并不是这两个阶段公共行政学研究的主要内容。


以经济和效率为公共行政的基本价值目标,忽视了公共行政所应负的广泛的社会责任.其结果是在前所未有的经济发展时代,同时还存在着普遍失业、贫穷、疾病、无知和绝望,从而构成了对现有政治制度的根本威胁,导致了各种社会危机、对政府的不信任和民权运动高涨。在这种现实条件下。以塔尔科特?柏森斯、卡斯特、罗森茨韦克、高斯、雷格斯等为代表采用系统分析方法,强调公共行政适应环境的权变观念与生态观念.推动了系统权变行政学的发展。这种研究是从整个公共行政活动及其与环境的相互作用中探寻公共行政的解决途径和公共行政内部各个部分之间的关系,致力于谋求公共行政与其环境之间及公共行政内部各部分之间动态的、具体的一致性,以保证公共行政的高效能高效率这种研究虽然尚未直接提出公共行政的民主价值目标,但已开始注重社会环境因素对公共行政的影响。


20世纪60年代后期,以弗雷德里克森为代表的新公共行政学理论(New Public Administration)发展了社会公平理论,认为公共行政的核心价值是社会公平(social equity),主张将“效率至上”转为“公平至上”:强调行政组织变革的终极目标是建立民主行政之模式,强调公共行政的顾客导向.将顾客的需求作为行政组织存在和发展的前提与行政组织设计方案应该遵循的目标??? ( p.58)。新公共行政学理论对公共行政学理论和知识发展产生了十分重大的影响.推动了公共行政民主价值取向的发展。


适应公共行政部门对政策执行和政策管理的要求,20世纪70年代出现和兴起的政策科学(Policy Science)和公共政策分析(Public Policy Analysis),成为了公共行政中的主流学派以普雷斯曼和韦达夫斯基为主要代表,综合运用人类学、社会学、心理学等学科方法分析公共行政行为及其活动,谋求政策科学、政策分析与公共行政的结合.使政策科学与政策分析转而重点研究政策执行和公共项目(PublicPrograms)而不再重点研究机构(Institution),使公共行政学所关注的问题由体制结构转移到了公共项目及其产生的结果(consequence)上。


这一研究重点的转移对公共行政学研究及其民主价值取向的发展具有重要意义。诚如凯特尔所说,政策执行研究将问题的焦点由组织,特别是由结构与过程转移到公共项目及其所产生的结果上(the performance of public pro-grams),这样就使绩效管理问题成为了公共行政中人们所关注的焦点问题;执行研究是以政治学、社会学、经济学和心理学等学科为基础所进行的跨学科研究,这就促进了各学科之间的相互交叉和渗透,进一步推动了公共行政学理论及其民主价值取向的发展??? ( P. 3)


以跨学科为基础的执行研究和各学科之间相互交叉、相互渗透的明显趋势导致了多元的综合研究方式的出现,???(p.21)。这种方式强调运用各学科理论与方法来解决政府管理中实际存在的问题,为现代公共行政学的研究与发展提供了新的方法,并由此导致了小政府理论、放松规制理论、重塑政府理论和新公共管理理论等当代公共管理理论的产生与发展,使公共行政学研究由研究行政环境的变化对政府管理的影响到研究环境变化后的管理结果,包括公共服务的网络结构(structure of public service networks) ,高绩效体系(high-performance systems)和顾客服务(cus-tomer service) ]"????(p. xxi)。从而将西方公共行政学从老公共行政的“选民关系”发展为当代公共管理的“顾客关系”,更加尊重和强调了顾客选择的权利与顾客导向。


二、民主价值取向下的当代西方公共行政实践


公共行政学理论和知识发展呈现出的民主价值取向对公共行政实践又产生了重大影响,推动着政府行政模式的转换,使政府行政模式由政府垄断管理模式向市场化管理模式转换。


(一)市场化管理模式下的民主行政


20世纪70年代,西方国家面临着政府管理的极权化和官僚主义化所形成的政府垄断,推行“福利国家”“人民社会主义”和“混合经济国家”的政策所导致的政府管理失控、低效率、财政赤字、公众对政府的不信任和民权运动高涨等社会现实;面临着科学技术迅速发展和激烈的国际竞争。在这种社会背景条件下,西方国家掀起了一场以市场化为取向的政府


改革运动,推动了政府公共行政实践中大量吸收和采用公共行政学的民主价值理论,以及私营部门的管理理论、经验和方法,并由此导致了具有民主价值取向的以市场为基础的公共管理(Market-based Public Management)、企业家政府(Entre-preneurial Government)、顾客至上(putting the customer first)等措施在实践中的广泛运用。


市场化是西方国家行政改革普遍采取的打破政府管理垄断、提高服务质量与效率的重要措施。它在具体做法上主要表现为运用市场的力量,鼓励民间扮演过去政府承担的部分角色,使民间机构共同分担营运的风险,协助政府处理公共事务,刺激政府机关提高效率。这一措施对于提高企业、社会群团组织和公民个人的独立程度与参与意识具有重要的意义。


在改革前政府垄断了公共事务的管理和公共服务的供给,政府直接面对社会公共事务和消费者公众。在这种政府行政模式下,主要强调的是政府管理对企业、社会群团组织以及公民个人的制约,强调政府管理以政府行政组织自身制定的规则为依归。因此,政府垄断管理模式是一种严格的规则控制与过程控制。


与政府垄断管理模式不同,市场化管理模式着眼于重新界定与优化政府的职能,通过租赁、承包、合同、采购、招标等方式,把原来由政府包揽管理的部分公共事务和提供的公共服务民营化与市场化,由市场企业主体、中介组织和公民个人通过竞争的方式来提供。这样,减少了政府对社会与市场的干预,收缩了政府的社会职能、经济职能和相应的机构,实现了政府从社会中的部分撤退,打破了政府对公共事务管理和公共服务供给的垄断。政府不再直接面对社会公共事务和公众,而是由企业主体、中介组织和经营者个人直接面对社会公共事务和公众;政府的责任是确定这些公共服务的供给者所提供服务的质量和价格标准,以保证他们无法利用提供公共服务的机会谋取不正当的利益,保障社会公平。


在市场化管理模式下,不仅强调政府具有对企业主体、中介组织和经营者个人的监督、协调和管理的权力;而且,也强调这种权力的行使要受到企业主体、中介组织和经营者个人本身独立自主的程度以及市场运行机制的制约。因此,市场化管理模式对政魔行政组织的价值取向、机构设置、职责、权力和管理方式产生了积极的影响,甚至还在政府行政组织的外围形成强大的压力,从而促进政府公正行政、公开行政。


(二)绩效评估运动中的民主行政


政府绩效评估是当代公共行政各个理论派别的共同主张,也是政府改革运动所普遍采取的又一重大措施,推动着政府公共行政向民主化管理模式发展。概括地说,政府绩效评估就是根据效率、能力、服务质量、公共责任和公众满意程度等方面的分析与判断,对政府管理过程中投人、产出、中期成果和最终成果所反映的绩效进行评定(evalua-ting)和划分等级(grading)的活动。政府绩效评估以绩效为本,谋求现代信息技术在政府公共部门之间、政府公共部门与公众之间进行沟通与交流的广泛运用,谋求顾客通过公共责任机制对政府公共部门的直接控制,谋求政府管理对绩效负责、对立法机关负责和对顾客负责的统一;它以服务质量和公众需求的满足为第一位的评价标准,蕴含了公共责任和顾客至上的管理理念;它以加强与完善公共责任机制,使政府在管理公共事务、传递公共服务和改善生活质量等方面具有竞争力为评估目的。


从政府绩效评估措施的产生来说,就美国而言,严重的财政赤字在事实上开始践踏美国的政治;政府绩效赤字使公众对政府有效地、有回应力地和高质量供给服务的能力失去了信心???? ( p. 79)。为了解决国家的这两个赤字问题(deficit problem),美国把绩效管理与评估视为重新调整政府与社会关系能否取得成功、能否再造出有效政府责任机制的决定性条件。1993年“国家绩效评论”(NPR),“戈尔报告”(From Red Tape To Results一Creating A Government That Works Better&Costs Less)和“1993年政府绩效与结集洛家"(Government Performanre and Results Art of 1993) 是美国推行政府绩效评估措施的纲领性报告,有力地推动了绩效评估在政府管理中的具体运用。


政府绩效评估活动主要集中在对政府行政活动的花费、运作及其社会效果等方面的测定来划分不同的绩效等级,实行成本核算,加强财务控制,完善信息反馈。绩效评估的行为过程是由阐明评估的要求与任务、确定评估目的和可量化的目标、建立各种评估标准、根据评估标准进行绩效评估、比较绩效结果与目标、分析与报告绩效结果、运用绩效评估结果改善政府管理等所组成的行为系统。这不仅使顾客、消费者、公众与他们作为这个社会的主人、所有者具有了同一的意义???? ( p.5),而且,由于“权力是对公共服务供给的直接控制”E13’ ( Max Sawicky,l992),使根据公众的需要提供公共服务成为了政府行政的应有之义。为此,倾听顾客的声音、按照顾客的要求提供服务、让顾客作出选择的有效方法在实践中得以实行。1993年9月,美国克林顿总统签署了、设立顾客服务标准》(Setting Customer ServiceStandards)的第12862号行政命令(Executive Order),责令联邦政府部门制定顾客服务标准,要求政府部门为顾客提供选择公共服务的资源和选择服务供给的手段。????(P.53)1994年.美国国家绩效评论专门出版了《顾客至上:为美国人民服务的标准》。政府绩效评估为改善政府公共部门与公众的关系、加强公众对政府信任,为政府公共部门实现“更有回应性、更有责任心和更富有效率”的改革目标提供了具体措施。


政府绩效评估强化了政府对议会和顾客的双重责任,有力推动了以改善公共责任机制和强调顾客至上为理念的当代政府行政模式的转换根据公众需要提供公共服务与公共产品,又根据公众对公共服务与公共产品的满足程度来评估政府绩效,确定政府公共行政对公众负责和提高服务质量的公共责任机制与运行机制,这是政府绩效评估的宗旨是公共行政民主价值在行政实践活动中的充分体现。


(三)电子化政府管理模式下的民主行政


推行以顾客为中心的电子政务建设,是西方国家政府公共行政实践实现民主价值取向的又一重大举措,由此推动了政府公共行政向电子化政府管理模式和服务型管理模式的发展。 在电子化政府管理模式下,西方国家把现代科学技术的使用与政府行政改革有机结合起来,把从根本上改善政府的公共服务作为电子政务建设的核心价值。西方国家注重运用电子计算机技术、网络信息技术来完善和实现政府行政过程中的公众参与机制、监督机制和以公众需求为导向的公共服务供给机制。1993年9月,美国克林顿总统提出了“国家资讯基础建设”(National Information Infrastruc-t。二.简称VII)和构筑以顾客为导向的电子政府、走向在线服务的政府发展目标???? ( p.8)


以电一子政务为主要内容的政府电子化管理将政府公共部门、政府与企业和公众有效地联系起来。公众通过网络能够迅速了解政府机构的组成、职能、办事规程、各项政策法规和政府服务项目等信息,能够直接表达自己的意志、提出对公共服务的要求,并凭借网络来实现权利和履行义务;政府通过网络公布服务信息、直接获得公众对服务种类与服务质量的要求和各种反馈信息、处理公众提出的各种要求、管理公共事务和传递公共服务。在这种互动式的双向传输过程中.政府和公众的各类信息与要求都以数字形态存在、以网络为传播途径,在数字虚拟的办公环境中进行交换与处理。通过网络完成信息的收集与发布。


电子政务成为了公众实现权利、选择服务的手段、工具和渠道。电子政务所具有的穿越时空障碍汇集来自无限途径的大量信息的能力,使网络化政府服务成为可能;使政府公共行政更加以公众为中心、更加透明、更加富有责任心与效率成为可能。电子化政府管理模式使政府公共部门不再是高高在上的官僚机构,而是公共服务的供给者;不再以自身制定的规则为依归,而是以公众的需求为导向和增强对公众需求的回应力。


三、公共行政发展的民主价值取向与我国政府行政模式的转换


西方公共行政发展的民主价值的取向为我国政府行政模式的转换提供了广泛的社会基础和理论借鉴;我国社会主义市场经济体制的建立与发展,为政府公共行政追求民主价值目标奠定了基础。市场经济是以自由和平等的交换关系为基础、以分散决策为特征的经济。市场经济的发展强化了人们的主体意识,造就了多元的利益主体和利益结构,改变了社会的价值标准,打破了以集权为核心的价值体系,创造了一种竞争、开放、多变和充满个体创新活动的生产和生活方式,使集权体制赖以存在的封闭性、保守性、狭隘性基础被彻底瓦解。市场经济的发展在客观上产生了对政府民主化管理的要求。从历史的观点来看.尽管我国对因国内环境变迁而带来的一系列政府管理问题进行了多次富有成效的改革,但诸多问题仍未取得根本性的解决,政府行政难以有效地适应这种社会发展的要求。


就公共行政的整体理念而言,我国社会主义市场经济与民主政治所要求的服务行政(Service Administration)和法治行政(Administration of the Rule of Law)理念尚未真正转变和形成。与建国时期的政府职能和根本任务相适应,与传统政治学和我国独有的“行政管理学”相适应,我国强调与信守政府作为国家的伴生物是一种凌驾于人民大众和社会之上的力量.“国家的本质特征,是和人民大众分离的公共权力”????(P.116)。这种观念一直延续到现在,由此形成的政府行政理念是:政府行政管理是直接进行和维护政治统治的工具,忽视了政府行政在提供公共服务方面的服务性作用;政府部门与公众之间的关系是不对等的关系,忽视了公众对行政活动的参与以及公众需求对政府行政行为的导向性作用;行政管理的功能是对社会进行管制,忽视了公众对政府部门及其行为的制约与监督,忽视了行政管理过程中公共责任机制的建设与发展;随之而来便是忽视了行政权的制约性、行政活动领域的有限性以及行政行为的依法性。由此表现出整个行政活动日益凌驾于人民大众和社会之上的明显特征随着国家工作重心的转移,我国虽然也强调政府职能的转变,但由于历次政府行政改革只注重了有形的机构裁减与人员合并,忽视了服务行政、法治行政理念的转变与形成,终究使职能转变难以进行或流于形式。


法治行政就是要坚持法律最高和政府权力应受法律约束。社会主义市场经济作为一种法治经济,它在我国的确立和深入发展产生了对法治的客观需求,成为全社会推动法治建设的内在动力。然而,法治只是社会政治上层建筑中的一部分,而且与上层建筑的其他部分相互联系、相互影响。当法律最高和国家公共权力应受法律约束的理念没有形成、上层建筑的其他部分没有随着法治建设的进程予以调整和改革的条件下,我国传统的“法治”观念不能创造更大的可预测性和政治的透明度.,不能降低个人受专断的官方决定左右的变数,也不能做到加强司法和遏制权力腐败。

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