我国传统意义上“一切断于法”[de]“法治”观念，是以行政权高于立法权和司法权[de]权力结构为基础。这种”法治”是作为国家行政机关管治社会[de]工具与手段而存在和起作用;它既无法形成对政府行政权力行使[de]限制与制约，也无法表现出它[de]最高权威性。在这种”法治‘，观念支配下，法只是掌握在政府手中而没有有效地被社会公众所掌握;法不能有效地为社会公众用来维护与实现自身[de]合法权利，更无法有效地用来制约政府权力[de]行使;政府对社会公众赋予义务、剥夺权利以及对社会公众申辩[de]驳回，往往缺乏必要[de]和充分[de]理由与说明。
法治原则意味着法律最高是市场经济和民主政治发展[de]必然要求。“法治意味着法律[de]统治。????（P.214）。这种法治应当充分符合并反映市场经济[de]发展规律与要求，应当充分体现社会公众[de]利益与意志;社会秩序应当由这种法治来加以规定和维持。同时，法应当为社会公众所掌握，为他们用来捍卫与实现自己[de]合法权利和制约政府权力而起作用。因此，树立当代市场经济与民主政治所要求[de]法治行政理念是我国行政发展[de]当务之急。
就政府公共行政[de]具体环节而言，我国在行政立法方面，“法律[de]至高地位和至上权威尚未得到社会普遍认同[de]历史条件下，立法所追求[de]主要是法律[de]工具性价值’???? (P. 46)。这种“工具性”[de]立法指导思想导致了我国地方利益和部门利益“立法”[de]出现。现实中有[de]行政立法者借助立法来反映和确定其自身[de]特定利益，甚至维护其自身[de]权力和垄断地位[de]“经济人”特性使其不惜抵触宪法和法律，并呈现出主要不是从“全局利益”出发考虑问题，而是作为本部门、本地区代言人出现[de]立法特征;还有[de]地方政府和部门，把计划经济体制下[de]“计划”翻板为行政规章，行政手段以行政立法[de]形式出现，并在公共行政改革和加强政府法制建设[de]旗号声中用这种“计划”式行政规章去干预市场主体[de]经营活动，从而造成了市场经济[de]扭曲发展和一定程度[de]国家法制[de]不统一。结果是导致了政府行政权力及其干预领域[de]不断扩张，甚至出现了政府行政机关以“泛化”[de]行政规章任意干预市场经济活动[de]不当规制和规制泛滥等问题???? ( p.167)，形成了授权对象超越授权范围进行立法[de]大量事实。因此，越强调依法办事，就越导致了行政权力对市场与社会[de]干预和对社会公众合法权利[de]侵害，就越导致了权力[de]商品化。这是当前我国政府公共行政中应当引起高度重视[de]一个新动向。
在行政执行方面，有法不依、执法不严、违法不究和执法不公[de]现象普遍存在。一方面，行政执行过程中执法不公[de]问题严重，一些政府行政部门、政府经济管理部门和垄断性行业，在利益[de]驱动下，利用职权或行业垄断地位助长权力进人市场和权力商品化，进而产生了以寻租(rent-see-king)为典型特征[de]“权钱交易”。另一方面，行政执行手段不力[de]问题突出，执行手段疲软，政府监管不力。法律在赋予政府执行权力[de]同时，却没有规定强度相应[de]执行手段，执行往往都是根据地方政府或各部门[de]要求采取措施。
在行政处罚方面，处罚[de]目的与手段之间不协调，以罚代刑放纵了违法者;处罚与违法行为所造成[de]后果不相适应，处罚软弱无力使违法者有利可图，同时，该得到有效规制[de]行政处罚权却没有得到规制，滥用职权[de]现象严重。没有处罚设定权[de]行政机关乱设处罚，且自罚自收;有处罚设定权[de]政府机关超越其职权界限增加处罚种类，改变处罚适用范围，处罚不依程序。这已成为了社会[de]一大弊端。
在政府行政组织内部[de]相互关系方面，政府与企业、与市场、与社会公众之间关系[de]制度还没有建立与形成;政府行政系统内部在机构设置、层级划分、分工协作、沟通方式、职能范围等方面，存在着部门职能重叠、政出多门、长官意志、事权分散、扯皮推诱、相互制约、办事效率低下[de]现象;有直接或间接隶属关系[de]上下级行政机关之间、有授权关系[de]行政机关之间、一般权限部门和专门权限部门之间职权逾越或侵权[de]现象严重。
在政府人力资源管理方面，以客观、公平、公正和能力竞争为特征[de]人才选拔录用机制、绩效管理与评估机制、晋升机制、奖惩机制和公共责任机制尚未形成，公共服务意识和职业道德观念不强，缺乏公共伦理(public ethics)和健全[de]权责利机制，长官意志严重。由此发展到政府中[de]工作人员只对权力执掌者和上级主管负责人负责，下级[de]晋升与奖励通过满足上级[de]利益与欲望而获得实现[de]地步。普通公务员由升迁无望发展到渐渐丧失开拓精神和消极颓废，结果在政府行政组织内部缺乏了开拓进取[de]动力，缺乏了生机与活力。
在行政监督方面，国家权力机关和社会公众对政府行政机关监督[de]机制与渠道不畅通，导致监督职能弱化;没有把已有[de]各种形式[de]监督与追究领导责任直接联系起来，导致监督不力，导致实践中职务越大、地位越高，就越没有追究责任[de]状况，也导致了上有政策、下有对策，违法乱纪[de]情形时有发生。
在行政目标模式方面.我国公共行政活动以追求行政效率为目标，公共行政[de]改革与发展也完全是作为寻求提高效率[de]途径。但是，效率目标和解决各种利益冲突[de]民主目标在实际运作上[de]矛盾冲突和无法达到[de]统一，使得政府公共行政在把效率作为核心价值目标来追求[de]同时，忽视了公共行政应当重视与承担[de]社会公平、社会责任和服务质量;在强调政府与社会公众之间关系[de]不对等性和公共行政直接维护政治统治[de]工具性作用时，忽视了政府应置于社会公众监督之下[de]机制与渠道建设，也忽视了公共行政[de]服务性功能。一句话，忽视了政府公共行政[de]民主价值。因此，适应公共行政发展[de]民主化要求，必然要转换我国[de]政府行政模式。这种转换在内容上主要包括:
第一转换政府[de]行政理念。转换政府公共行政[de]行政理念就是要使政府公共行政从更多地强调“特殊集团”[de]意志到更多地强调社会公众[de]意志;从公共行政活动以政府自身[de]规则为导向到以社会公众[de]需求为依归;从强调公共行政是直接进行与维护政治统治[de]工具性作用到强调经济、科技文化和社会公共事务[de]管理以及提供公共服务[de]服务性作用;从强调公共行政活动对上级负责到强调对社会公众负责，建立和发展广泛[de]社会公共责任机制;从条、块分割[de]行政体制向统一、协调[de]行政体制转变，从封闭型[de]行政体制向公开、透明[de]行政体制转变，从行政控制型体制向依法行政型体制转变。服务行政谋求提高行政效率[de]同时，更谋求提高服务质量和社会公众[de]满意程度，发展公共责任机制;既谋求提高公共行政[de]效率和管理能力，又谋求公共行政活动对社会公众负责、对结果负责。因此，这是公共行政民主价值与行政体制[de]全新设计。
在这种民主化行政理念下，政府行政模式[de]转换包括:一是改革我国[de]政府机构。对于那些本质上不属于政府功能[de]社区性、社团性活动转移给社会上[de]个人、团体和社会中介组织;加强与发展协调性机构;通过机构[de]分化与组合，改变我国政府机构高高在上[de]官僚机构性质而成为公共服务[de]供给者，并实现各级政府之间、各政府机构之间[de]合理分丁与适度分权。二是建立健全政府公共部门之间、政府公共部门与社会公众之间信息交流[de]传递机制、反馈机制和回应机制，实现透明行政和规范行政。三是建立和发展公共责任机制，强调政府公共行政对社会公众负责、对结果负责和对绩效负责。只有政府对社会公众负责，社会公众才会义无返顾地去履行他们[de]基本义务。政府责任是公共责任机制[de]核心。建设责任政府是建立和发展公共责任机制、遏制政府腐败不可缺少[de]，???? ( P. 3)。四是建立公共服务型[de]财政体制，实行绩效预算。在市场经济条件下，政府[de]主要任务是提供公共产品、维持市场秩序、全面承担改革成本。为此，就必须把经济建设型财政转变为公共服务型财政，包括转向公共安全、公共卫生、公共[de]教育与职业培训、公共[de]救济体制和公共便利。
第二，转换服务范式，推进电子政务建设进程。全球化和信息化意味着全球信息沟通网络[de]形成与世界联系[de]加强，但我国在信息化发展方面还很滞后。因此，在实现政府行政模式由管理型向服务型转变[de]过程中，应当把行政模式转换与运用先进[de]科学技术有机结合起来。最突出[de]表现就是推进电子政务建设进程，走向在线服务，包括运用信息与通讯技术，特别是因特网技术来管理公共事务和传递公共服务????（p. 88-101）。”;扩大信息技术在政府公共行政中[de]应用与服务.把工业时代形成[de]集中管理、分层结构[de]“大政府”通过因特网信息技术再造为新型[de]组织形式与管理体系。
电子政务建设[de]实质就是不断扩大信息技术在政府公共管理中[de]应用与服务，运用信息网络技术打破传统层级传递信息和书面审核[de]工作方式，以及时空距离[de]障碍;使政府行政组织[de]金字塔结构改变成扁平式、无中心式[de]网络结构，使传统行政组织转化为数字化组织((digital organization)，使管理型[de]行政模式转化为服务型;使公众通过各自[de]电子渠道进人因特网，更完全地了解政府.获得政府[de]信息与服务，又迅速地将意见传递给政府:使政府部门之间、政府与企业和公众之间通过网络进行沟通.并成为公众选择服务、获取服务和监督政府公共部门[de]有效手段。这是公共行政民主价值取向[de]充分体现。
第三，根据社会[de]发展需要界定好政府[de]职能和优化行政业务流程。在我国社会主义市场经济体制获得了深人发展[de]历史条件下，社会企事业组织[de]发育、独立和成熟程度.以及社会群团组织[de]独立程度和参与意识都得到了相当[de]发展。因此，取消阻碍社会主义市场经济体制建立和发展[de]那些政府权力，把本来属于企业[de]生产经营管理权毫无保留地还给企业，对各级政府进行合理分权，把过分集中于上级政府[de]权力下放给下级政府，发挥社会中介组织和社会团体[de]作用，建立和强化政府宏观调控[de]权力、管理监督国有资产[de]权力、市场监管[de]权力和社会公共服务[de]权力已经成为政府公共行政民主价值取向[de]必然要求。 因此，政府公共部门不仅需要着眼于政府与社会[de]关系。重新界定政府职能，通过合同出租、租赁、招标、承包、采购等方式把原来由政府包揽[de]职责市场化和民营化，实现政府部分职能[de]市场化和政府从社会[de]部分撤出。同时，即使对于那些必须由政府承担[de]职能和负责提供[de]公共服务，政府也必须强调社会公众至上，以效率、服务质量和社会公众[de]满意程度为公共行政绩效[de]评价指标，以较低[de]成本来提供最有效[de]服务。政府公共行政不再是管制行政，而是实现了管治与服务[de]有机统一。也只有这样，才能体现我国政府公共行政[de]民主价值和以人为本[de]科学发展观。???江泽民.在中国共产党第十六次全国代表大会上[de]报告[R].北京:人民出版社，2002.
??? ] Richard J. Stillman II. The Search for the Scope and Purpose of Public Administration[M].Public Adminis-tration: Concepts and Cases (Seventh Edition)，Boston New York: Houghton Mifflin Company, 2000.
??? Wilson. W. 1887. The Study of Public Administration [J]. Political Science Quarterly 2 (June)
??? Leonard White. 1926. Introduction to the Study of Public Administration[J].Macmillan, New York.
??? Frederickson, H. G. Social equity and Public administration, A symposium[J]. Public administration Re-view, 1974.
??? ]Jack Rabin, W. Bartley Hildreth, and Gerald J. Miller.Handbook of Public Adnunistration [ M]. Marcel Dek-ker, Inc. 1989.
??? Frederickson, H. G. Toward a New Public Adrninistra-ion[J](1971). Classics of Public Administration. Hart-court Brace College Publishers. Fort Worth; Texas.1997.
???Donald F. Kettl and H. Brinton Milward. The State of Public Management[M]. Baltimore and London: The Johns Hopkins University Press 1996.
??? ]Jack Rabin, W. Bartley Hildreth, and Gerald J. Miller.Handbook of Public Adrninistration[ M]. Marcel Dek-ker, Inc. 1989.
???? James I.. Perry. Handbook of Public Administration [M].(Second Edition)，Jossey一Bass Inc. , Publishers, 1996.
???? John J. Dilulio, Jr.，Gerald Garvey and Donald F.Keetl. Improving Government performance: An Owner’s Nlanua[M].The brookings institution, 1993.
???? President Bill Clinton, Vice President Al Gore. Reportof the National Performance Review[R〕. Sep. 1994. Printed on Recycled Paper.
???? President Bill Clinton, Vice President Al (:ore. Reportof the National Performance Review; Putting Custom-ers First-Standards For Serving the American Peo-ple[R].1994.
???? Richard Heeks. Reinventing Government in the Infor-oration Age: Information Practice in IT-enabled Public Sector Reform[M].Routledge, 2001.
????马克思恩格斯选集(第4卷)> [M].北京:人民出版社，1972.
???? J. Raz. The Authority of Law and Morality叨.Clar-endon Press, 1979.
????李步云.中国特色社会主义法制通论[M].北京:社会科学文献出版社，1999.
????周林彬.法律经济学论纲[M].北京:北京大学出版社，1998.
???? H. George Frederickson, Bureaucracies. Public Administration, and Public Policy; Ethics and Public Administration[M].M E. Sharpe. Inc. 1993.
???? Rachel Silcock. What is e-government?[J].A Journal of Comparative Politics, Volume 54, No. 1 January 2001.
上一页 [1] [2] |