摘 要:在全球化和区域一体化浪潮滚滚而至,市场化、工业化、城市化和现代化进程加速推进[de]背景下,我国区域性公共问题急剧滋生起来,由此引发新型[de]治理形态———区域公共管理。区域公共管理要求政府打破行政区划[de]刚性桎梏,摒弃狭隘[de]行政区行政[de]种种制度缺失,建构“科学发展观”与“和谐社会”视野下区域公共管理[de]制度基础和政策框架。因此,文章分析了区域公共问题[de]滋生及其成因,剖析了我国区域公共管理中存在[de]制度缺失,并探讨了创新区域公共管理制度[de]政策建议。
关键词:区域公共问题;区域公共管理;制度缺失;制度创新
从历史[de]层面说,自伍德罗?威尔逊(Ｗｉｌｓｏｎ,1887)以来,公共管理作为一门拥有自身合法地位[de]社会科学,在其百多年[de]演进和流变历程中,始终不乏各种争奇斗妍[de]学术论争和理论流派,甚至出现“理论丛林”[de]局面;而公共管理实践作为一种“国家[de]艺术”,伴随其纷繁杂芜[de]气候生态和波澜壮阔[de]丰富实践,也总会有治理安排上[de]结构转型和制度创新。20世纪90年代中期以来,为了适应国内外公共管理环境[de]权变需求,也为了更好地体认公共管理这门学科[de]社会性和应用性特色,本文作者在国内公共行政学界率先对“区域行政”和“区域公共管理”进行了探索性研究①。现在看来,伴随全球化和区域一体化浪潮滚滚而至,我国市场化、工业化、城市化和现代化进程[de]不断加速,传统社会公共问题“区域化”和无界化[de]态势更加明显,一种有别于全球治理(国际公共管理)、国家公共管理、地方公共管理[de]区域公共管理,正在迅速凸显和逐步成形。区域公共管理面对和要解决[de]是区域性公共问题,因而它区别于传统[de]“行政区行政”②,对政府公共管理[de]治理结构和制度建构提出了新[de]挑战和诉求。
一、 区域公共问题及其成因
(一)全球化和区域化[de]发展滋生了大量宏观和中观[de]区域公共问题。自二战结束以来,公共管理所面对[de]世界景象和社会生态发生了亘古未有[de]嬗变。当前,人类更是全面过渡到一个全球化和区域化齐头并进又交相辉映[de]时代。在全球化和区域化浪潮突飞猛进[de]时代,诸多[de]因素和复杂[de]背景交织在一起,诱发甚至引爆了大量“宏观区域性公共问题”和“中观区域性公共问题”。一方面,伴随经济全球化进程和世界新区域主义运动[de]兴起,民族国家间[de]区域化已经由传统[de]“浅表一体化”向“深度一体化”①、封闭式区域化向更具开放性[de]区域化模式转变,加之作为政治目的[de]区域化进程[de]加快,使得洲际内跨国间[de]宏观区域性公共问题明显增加。诸如相互贸易与投资、国家安全、环境治理、公共卫生、危机管理、国际恐怖主义治理等跨国性公共问题,依靠民族国家[de]内部力量已经无法解决,必须寻求洲际区域内大部分国家甚至所有国家[de]集体决策和协调行动。另一方面,全球化和区域化[de]发展,使得由若干毗邻国家或地区结成[de]“次区域”变得更加相互依赖,由此滋生了更多难以回避[de]中观区域公共问题,如“新 柔 廖”次区域(新加坡、马来西亚和印尼三国毗邻区域)[de]合作供水问题,“图门江流域”次区域(中国、朝鲜、俄罗斯三国毗邻区域)[de]经贸关系、公共安全、政治合作问题,“澜沧江 湄公河地区”(大湄公河流经[de]中、越、缅、老、柬、泰等国)[de]经济、政治、社会、文化领域合作,“一国两制”下粤、港、澳次区域[de]竞争力、经济合作、环境治理、公共卫生和危机管理、政府协调等问题。
(二)市场化进程[de]推进催生了诸多区域公共问题。1949～1978年[de]近30年间,中国长期实行高度集权[de]中央计划经济体制,政府管理社会公共问题[de]惟一机制是自上而下[de]科层制,缺少市场机制和社会机制。因此,社会公共问题往往被禁锢于行政区划内部,通过内向型行政方式予以解决。改革开放以来,特别是1992年我国正式提出建立社会主义市场经济体制以来,国内[de]分权化改革和市场化进程在不断推进,迫切要求有一个“全国一盘棋”[de]统一市场环境;而2001年中国正式加入ＷＴＯ,更宣告中国[de]市场经济必须与国际市场机制接轨,需要主动或被动地接受国内和国外两个市场[de]激烈竞争。从集权与分权[de]政治逻辑来看,市场经济下中央政府实行经济性分权政策是好事,它能够诱发哈耶克所谓[de]自发秩序[de]慢慢形成,有利于调动地方行动主体(包括地方政府)发展经济和参与市场竞争[de]主动性、积极性。然而,由于国家政治体制改革和法治建设进程[de]滞后,加之尚未顺利实施行政性分权[de]配套改革,我国市场化改革[de]直接后果是催生了诸多新型[de]社会公共问题,比如地方政府[de]ＧＤＰ崇拜和政绩主义、地方政府间[de]恶性竞争、地方保护主义、地区发展[de]马太效应等。我国市场化进程中催生[de]这些问题,不仅突破了传统行政区划[de]刚性束缚,扩散和蔓延到由多个地区组成[de]某一经济区域,而且还超越了计划体制下那种由上至下[de]政府治理能力域限,衍生为区域性公共问题。在这种情况下,传统[de]行政区行政[de]僵化法则已经力不从心,迫切呼唤区域公共管理这种治理新机制[de]诞生。
(三)工业化和城市化[de]推进产生了棘手[de]区域公共问题。近20多年来,中国[de]工业化进程和城市化速度在迅速提升,由此引发了社会公共问题[de]空间重组和空间集聚,其结果也萌发了复杂[de]区域公共问题。主要表现在:1.城乡二元结构问题。中国是一个有着2000多年农耕历史[de]国家,目前占社会六成以上[de]人口是农民,因此,农村城市化[de]压力巨大,解决城乡二元结构也任重道远。在我们看来,中国[de]城乡二元结构问题,从某种意义上说,是城市与乡村两种不同政治行政区域之间存在着短期难以弥合[de]公共管理[de]制度差异,进而需要两种功能区域之间进行制度协调、制度创新、制度重构[de]问题。从这一视角看,转型时期[de]城乡二元结构问题,非常值得区域公共管理开展长期[de]理论与实证相结合[de]探究,比如“假性城市化”现象、“城中村”问题、农民失地问题、村改居问题、社区公共物品[de]供给问题,等等。2.行政区划变革问题。从历史发展[de]角度看,中国几千年来,行政区划[de]调整更迭似乎是一个永恒[de]话题。特别是改革开放以来,在市场化、工业化和城市化等多股动力[de]促动下,我国行政区划[de]变革与调整尤为频繁。从一定意义上说,行政区划变革已经成为政治权力和治理权限在区域空间上[de]较量和政府体系内部[de]再分配过程,其中隐藏着多维[de]利益博弈关系,牵涉到公共管理[de]深层次症结。因此,需要加强公共管理学科视野[de]研究。3.流域治理问题。从自然区域[de]角度看,流域是一种整体性极强[de]区域,流域内各自然要素[de]相互关联极为密切,特别是上下游间[de]相互关系密不可分。但是,从行政区域[de]角度看,流域又是不完整[de],它往往被不同[de]行政区域所分割。特别在市场化和工业化[de]双重压力下,地方政府在经济利益[de]驱使下,俨然成为流域内利益独立[de]博弈主体。因此,流域治理[de]公益要求(如环境保护、产业协调、城市规划等)与地方政府[de]功利动机(主要是经济发展、财税指标、后发困境等)之间,存在着难以调和[de]矛盾甚至冲突。总之,流域治理引发[de]区域公共问题甚为棘手但又亟待解决。(四)现代化进程中[de]区域公共问题日益加剧。从现代化进程和发展理论视角来看,从清末[de]“洋务运动”、“西学东渐”到建国后[de]“四个现代化”建设,再到改革开放以来[de]区域非均衡协调发展,近代以来[de]百多年间,我国[de]现代化事业历经艰辛,迄今已取得举世瞩目的成就。毋庸置疑,由于中国是一个后发赶超型现代化国家,因而与西方发达现代化诸强相比,我国[de]综合现代化水平还很低,仍基本处于“经典现代化”发展阶段;与发达国家[de]“再现代化”甚至超现代化水平相比,更有天壤之别。尤为突出[de]是,中国是一个严重非均衡发展[de]国家,其内部[de]现代化程度和发展水平在空间区域上表现出巨大[de]落差,由此产生一系列事关国家或地区发展前途[de]区域公共问题。这些问题主要有:1.国内[de]东、中、西部之间,在经济发展水平、制度文明、社会发育、竞争优势等方面差距明显,形成发达区域、次发达区域和欠发达区域[de]发展鸿沟。2.东北老工业基地与中部一些工业基础较好[de]省份出现滞胀和结构性萧条[de]发展困境,已经凸显出“问题区域”[de]态势。3.老、少、边、穷[de]地区现代化水平不容乐观,与沿海先发区域间有差距扩大[de]“马太效应”趋势。4.沿海一些发达省份[de]内部区域发展差距问题日益突出,尤其是广东、江苏、山东、福建较为明显。笔者认为,从中国内部[de]区域发展与公共管理[de]互动逻辑来看,在某种意义上可以说,21世纪中国公共管理面对[de]最大挑战莫过于区域协调发展[de]挑战,处理和解决好了上述一系列区域性公共问题,和谐社会[de]发展愿景就不再遥远。二、我国区域公共问题管理中政府制度[de]缺失 就目前来看,对于区域公共问题[de]治理,无论是我国公共管理[de]理论界还是实务部门,都缺乏系统[de]理论思考和操作策略;而最为关键[de]是,我国政府公共管理[de]制度设计和制度链条中,还存在诸多[de]漏洞与缺失,难以胜任区域公共问题[de]合法、合理和高效治理。这些缺失主要是:(一)行政区行政[de]治理思想根深蒂固。众所周知,中国有几千年[de]封建官僚制度传统和“大一统”治理意识,对于社会公共问题[de]管理,历代统治者习惯将复杂问题简单化,而新中国成立后实行了几十年[de]高度集权[de]计划体制,更是强化了“国家简单化”[de]治理理念。如果从治理[de]技术层面来说,我国政府传统[de]这些治理特质,可以概括为“行政区行政”。所谓行政区行政,简单地说,就是基于单位行政区域界限[de]刚性约束,民族国家或地方政府对社会公共事务[de]管理是在一种切割、闭合和有界[de]状态下形成[de]政府治理形态。它有以下基本特征:1.从政府治理[de]社会背景看,行政区行政适应了农业文明和工业社会[de]基本诉求,是封闭社会和自发秩序[de]产物。它发轫于农业社会下自给自足[de]小农经济基础,契合了政府专制统治[de]传统。自工业社会以来,基于韦伯[de]“现代理性”而构建[de]稳态[de]“科层制”结构,更是使行政区行政模式[de]封闭性和机械性发挥到了极致。2.从政府治理[de]价值导向看,行政区行政[de]根本特征在于,它是以民族国家或国内地方政府[de]、明确[de]单位行政区划边界作为管理出发点[de]。这种根据行政区划[de]人为切割来治理国家和地方[de]模式,可以称之为“内向型行政”或“闭合型行政”模式。内向型行政模式从根本上讲是“画地为牢”和“各自为政”[de],甚少关注行政区划边界或跨行政区域[de]“区域公共问题”。3.从社会公共事务[de]治理主体上看,行政区行政是一种垄断型统治行政模式。在这种模式下,政府是管理国家和地方行政区域内部公共事务[de]惟一主体,政府成为万灵和万能[de]“全能”政府,可以预见和处理所有社会公共问题,制定各种公共政策并监督其执行,从而包办和代办了单位行政区域内部[de]大小公共事务。4.从公共权力运行[de]向度上看,行政区行政模式强调政府管理权力运行[de]单向性和闭合性。也就是说,根据“科层制”所内蕴[de]层级分设和层级节制[de]基本法则,政府公共管理权力在行政单元内部[de]日常运作是自上而下[de]和单向度[de],由此形成一种单一权威中心[de]“金字塔”式闭合结构。特别是在中央集权[de]单一制国家,由于一贯坚持“下级服从上级,地方服从中央”[de]政治原则,这使得按行政区划切割[de]地方政府,必须严格遵循“中央政府→地方政府”[de]博弈规则,很难自觉生成一种“地方政府→区域公共管理共同体←地方政府”[de]谈判协调[de]制度安排。5.从公共问题治理[de]层次设计看,自上而下[de]等级制层次设计是行政区行政[de]基本法则。具体来说,就是将国家内部[de]社会公共问题切割为若干层次,进而设计机构类同、职能重叠[de]等级治理架构。很明显,那些跨越这些等级层次[de]外溢性区域公共问题,不在等级制治理[de]层次设计视野之内。
(二)现代区域政策框架尚未成形。区域公共问题[de]治理,特别是国内区域问题[de]治理,需要有组织完善、设计精细、有的放矢[de]一整套区域政策作为保障框架。新中国成立以来,我国政府在不同历史时期进行过多次区域范围[de]划分,也先后实行过区域均衡发展、区域非均衡协调发展和梯度发展等多种发展战略,投入了大笔公共财政资源。但是,区域发展[de]公共绩效一直较为低下,达不到政策设计时[de]理想目标。其中[de]症结何在?有学者认为,中国迄今为止尚无真正意义上[de]区域政策,是我国区域发展一直走不出恶性循环[de]主要根源[1](Ｐ540)。其理由是:1.中国没有形成完善[de]区域政策制度基础,比如区域政策实施机构不是立法[de]产物,没有专门负责区域政策[de]职能部门。2.不存在可供区域政策利用[de]区域划分框架,比如中国[de]区域划分都是草率、笼统[de],范围太广,不具有实施区域政策[de]针对性和可操作性。3.区域政策工具残缺不全,除扶贫政策外,缺乏针对问题区域[de]政策。4.缺乏有效[de]政策监督与评估机制。笔者认为,这种观点较为实际地揭示了我国区域政策[de]误区和问题。中国确实缺乏西方发达国家意义上[de]区域政策。这是因为,欧美国家[de]区域政策有一个良好[de]公共管理[de]制度基础(包括成熟[de]市场经济、宪政法治、有限政府、公共治理[de]多元机制等),而中国[de]区域政策过程,由于长期受人治行政、集权体制、全能政府、扭曲市场经济等诸多因素[de]影响,一直难以有完善[de]制度基础、设计精细[de]区域划分框架以及具有可操作性[de]政策工具、有效[de]区域政策监督与评估机制等。因此,“上有政策、下有对策”、“政策[de]部门分割”、“政策[de]相互打架”症状就成为中国区域政策过程中[de]普遍现象。 [1] [2] 下一页 |