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税收优惠现状及其在西部的合理运用
改革开放以来,税收政策的重要性越来越得到社会各界的认同,人们对税收政策的运用也越来越充分。其中,税收优惠政策因其调节经济的灵活性、针对性和主动性,在实现吸引外资,支持下岗职工再就业,促进高新技术企业发展等诸多政策目标力一面,更是发挥了不可替代的作用。但是,由于政策和管理等力一面的原因,税收优惠也带来了一定的负面作用,利用税收优惠和各种减免税政策逃税、避税的情况比较普遍,且有愈演愈烈之趋势,这不仅影响国家的财政收入,而且扭曲资源配置,给国民经济带来不利的影响。而今,为配合西部大开发战略的实施,与之相关的一系列税收优惠政策亦将陆续出台,因此,如何借鉴以往税收优惠政策的成败得失,如何进一步完善现行税收优惠政策,使税收优惠这一重要经济杠杆更好地为西部大开发服务,成为摆在我们面前的一个紧迫问题。

  一、现行税收优惠存在的主要问题

  纵观我国现行的税收优惠政策体系,呈现出如下几个特点:一是内外资企业的税收优惠程度相差悬殊,外资企业在我国享受税收上的“超国民待遇”;二是税收优惠的形式单一,直接优惠多而间接优惠少;三是税收优惠的结构不合理,东部多而中西部少,且产业导向不明确;四是税收优惠管理权限不统一。由此,现行税收优惠政策在实施中,产生了下列负面影响:

  (一)税收优惠程度相关悬殊,不利于为各类企业营造公平竞争的税收环境,尤其不利于国有经济的生存和发展。据测算,我国外企的实际所得税税负仅为国企实际税负的三分之一,明显的税负优势,再加上外资企业原有的技术和资金优势,使其迅速占领了许多商品的国内市场,对传统民族企业造成了极大的冲击。目前,我国一些主要产业部门(如电子、轻工)对外商的依存度达30%以上,有些行业几乎已完全被外资企业所控制,如饮料、照相机、照明灯具、化妆品、轮胎、移动通讯业等。这些年来,国有经济经营效益不佳,固然有其经营机制上的原因,但税收优惠过于向外资倾斜,也是其发展不利的一个重要的原因。不仅如此,优厚的税收待遇还助长了部分外企的惰性,使一批规模小、效益低的外企得以存活。

  〔二)税收优惠的结构设计不合理,不利于国民经济的均衡协调发展。首先,从税收优惠的地区结构来看,经济特区等沿海发达地区的税负水平远低于内陆省份。据统计,我国经济特区的涉外企业所得税综合负担率为5%,沿海开放地区为9%,而内地为15%.这种沿海与内地税负的不平等,不仅使我国所吸引的外资项目主要分布在沿海地区,而且大量内地自身的资金也因追逐税收优惠而流入沿海地区,从而进一步拉大了两者之间的发展差距,与国家的区域发展政策相违背。其次,从税收优惠的产业结构来看,一些主要的税收优惠措施(如“两免三减”等)未能与国家产业政策挂钩,使税收优惠的产业导向不明确。据统计,1984—1990年,我国吸引外资用于非生产领域的占50.6%,用于生产领域的占40.1%,其中用于能源、交通、原材料的仅占20%左右。而且吸引外资项目规模偏小,项目平均协议金额较低,大多数外资项目为低水平、劳动密集型项目的重复建设,如遍地开花的服装厂、加工厂等即是这种状况的真实写照,从而进-步加剧了我国产业结构的不平衡,使原有“瓶颈”问题更加突出。

  (三)税收优惠管理不严密,造成税收优惠政策的运用缺乏总体规模控制和成本—效益分析。我国对外开放20多年来,还没有一个权威的统计数字,来说明国家因实施税收优惠政策而减少的财政收入(世界银行曾通过估算认为我国1995年仅对外资企业的税收优惠就损失收入约660亿元人民币,占当年GDP的1.2%)。正是由于没有相关的税收支出统计数据,使我们在制定税收优惠政策时,往往容易只看到税收优惠促进经济发展好的一面,而对其成本—财政收入的减少则重视不够,以至无法对税收优惠措施的实际效果作出正确的评价,这也在-定程度上助长了税收优惠的泛滥。其次,对税收优惠的日常管理不到位,诱导纳税人钻政策空子,采取种种手段套取税收利益,形成新的逃、避税途径,典型的如各种假合资企业和假福利企业等。再次,税收优惠管理权限不集中,不利于税收优惠政策的规范统一。税收优惠作为整个税收制度的一个重要组成部分,应由国家立法机关统-制定,并且有长期性、稳定性和严肃性。目前,虽中央三令五中,但各地力一政府仍出于自身利益,采取种种手段,或明或暗地自行出台税收减免措施,相互竞争,不仅造成了税收制度的混乱,也降低了税收优惠的总体效果。

  此外,现行税收优惠制度虽然加强了间接优惠形式的运用,但以定期减免税和优惠税率为主的状况并没有得到根本改变,直接优惠虽然操作简单,但它直接减少了税基,给政府带来较大的收入损失,而且减免税款中有相当部分用于消费和集体福利,起不到应有的鼓励投资的作用,与国外广泛运用投资抵免与加速折旧等间接优惠形式形成鲜明对比。

  二、税收优惠在西部大开发中的合理运用

  借鉴历史经验,如何在制订新一轮西部大开发税收优惠中,趋利避害,更好地发挥其在引导投资、吸引技术和人才力一面的作用,笔者认为,必须着重从整体上对税收优惠体系进行认真规划。

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