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审计机关申请财产保全探析
申请人民法院采取财产保全措施是现行法律法规赋予审计机关为数不多的执法手段之一,也是审计机关解决执行难问题较有效的方法之一。本文从财产保全的概念介绍入手,分析了审计机关申请财产保全的法律依据、基本特征、应遵循的原则,提出了有待明确和必须解决的法律问题,并提出了相应的立法建议。

  一、财产保全的概念与分类

  什么是财产保全?人民法院在受理民事诉讼案件和行政执行案件中,为了保证民事案件当事人和行政机关或具体行政行为确定的权利人的合法权益,保证将来发生法律效力的法律文书和行政执行文书能够顺利执行,而对有争议的标的物或有关财产采取一种限制处分的临时性法律保护措施,叫做财产保全。财产保全可分为民事诉讼案件中的诉讼保全、诉前保全和行政执行案件中的非诉讼行政执行前财产保全(以下简称执前财产保全或财产保全)。

  二、审计机关申请财产保全的法律依据及其基本特征

  1、审计机关申请财产保全具有实体法依据和程序法依据。

  (1)现行《审计法》及其实施条例明确规定了审计机关申请财产保全的实体法依据。
  《审计法》第四十三条规定:被审计单位违反本法规定,转移、隐匿违法取得的资产的,审计机关、人民政府或者有关主管部门在法定职权范围内有权予以制止,或者申请法院采取保全措施。
  《审计法实施条例》第五十一条规定:审计机关发现被审计单位转移、隐匿违法取得的资产的,有权予以制止,或者提请人民政府或者有关主管部门予以制止,或者依法申请人民法院采取财产保全措施。

  (2)《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(法释[2000]8号)(以下简称《行政诉讼法解释》)首次规定了审计机关申请财产保全的程序法依据。
  《行政诉讼法解释》第九十二条规定:行政机关或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院执行前,有充分理由认为被执行人可能逃避执行的,可以申请人民法院采取财产保全措施。后者申请强制执行的,应当提供相应的财产担保。至此,非诉讼行政执行前财产保全作为我国行政执行中的一项新的保全制度,首次以立法形式确定下来,标志着我国行政诉讼法律制度的进一步完善,为落实《审计法》及其实施条例中有关财产保全的规定,提供了程序法方面的保证。

  2、审计机关申请财产保全具有自身的一些基本特征。

  审计机关申请财产保全制度,是现行法律法规赋予审计机关的为数不多的强制性执行手段之一。在我国行政诉讼法律制度体系中属执前财产保全制度。执前财产保全是指人民法院根据行政机关或具体行政行为确定的权利人的申请,在申请人民法院强制执行前,因情况紧急,不立即采取保全措施将会使其合法权益受到难以弥补的损害,对被申请人的财产采取的强制措施。这一制度可以有效地防止义务人隐匿、转移、挥霍其财产,逃避依法应当履行的给付义务,从而保证行政机关生效法律文书的顺利执行,维护当事人的合法权益。
  由于《行政诉讼法解释》第九十二条对诉前财产保全制度在执行过程中的相关事宜缺乏明确、具体和可操作性的规定,依据该解释第九十七条的规定,参照《民事诉讼法》第九十四条的相关规定,财产保全措施可采取查封、扣押、冻结、停止支付或者法律规定的其他方法。采取财产保全措施一般要经过申请、担保、裁定、解除程序,因保全错误或不当给被申请人造成经济损失的,申请人还必须履行赔偿程序。审计机关作为行政机关申请法院采取财产保全措施必须符合上述相关规定。

  审计机关申请财产保全具有以下基本特征:

  (1)行政强制性。不管被审计单位是否愿意,只要审计机关有充分证据证明被申请人有违法转移、隐匿违法取得的资产的行为的,且认为有必要采取强制措施予以制止的,即可向法院申请财产保全,具有行政强制性特征。
  (2)临时救济性。申请财产保全不是最终目的,而是审计机关为了进一步掌握证据,揭露问题,防止公共资产的流失,挽回公共资产的损失,保证审计决定的有效执行,在必要时启动的临时性、救济性的辅助程序,具有临时救济性特征。
  (3)标的争议性。审计机关申请财产保全的标的在审计程序终结之前,从审计机关与被审计单位双方角度分析,应当存在定性、定量上的争议性,采取保全措施有助于审计机关明确对被审计单位违法行为事实的定性定量分析。申请保全的财产标的具有争议性特征。
  (4)行为风险性。申请财产保全是审计机关作出的一种过渡性具体行政行为,后续是否就被申请保全财产形成相关审计决定、是否需要继续申请强制执行、是否存在审计风险、是否应当承担赔偿责任等都具有很大的不确定性。申请财产保全极具风险性。

  三、审计机关申请财产保全应当遵循的原则

  1、目的性原则。审计机关申请财产保全应当具有特定目的。一般情况下有三种目的:一是为了维护公共资产的安全,防止非法流失;二是为了后续形成的审计决定的顺利执行;三是为了保存审计证据,防止审计证据的灭失,便于审计取证。
 2、合法性原则。审计机关申请财产保全应当具备法定申请条件,而且程序合法。法定申请条件包括:被申请人必须是依法审计的被审计单位;被申请人存在违法取得的资产;被申请人存在违法转移、隐匿违法取得的资产的行为。程序合法包括:申请时间必须是审计过程中,申请强制执行审计决定之前的审计机关认为合适的时间;必须向管辖地人民法院提出书面申请;必须向法院书面陈述申请财产保全的理由、事实根据以及申请保全财产标的的具体情况;按照受理法院的要求提供相应的担保。
  3、谨慎性原则。审计机关申请财产保全应当遵循职业谨慎原则,防范审计风险。具体应做到:实施审计告诫,制止被审计单位的违法行为;必要时提前报告本级政府;《财产保全申请书》必须经由审计机关主要负责人签发。
  4、成本效益原则。审计机关申请财产保全应当考虑审计成本和效益因素。要综合考虑审计的时间、人力、费用以及违法财产价值金额等因素,决定是否申请财产保全;一旦决定申请保全,应当依法预交并按规定承担财产保全的申请费用。
  5、适用调解原则。审计机关申请财产保全在法院裁定的保全措施效力期限结束之前应当适用调解原则。包括政府出面进行的调解、被申请人提供担保(此时继续保全已无实质意义)、审计机关自行提出的调解等。一旦达成调解,审计机关应当申请解除保全措施。
  6、风险补偿原则。审计机关申请财产保全应当正确评估审计风险,承担风险补偿责任。参照《民事诉讼法》的规定,根据权利义务对等的原则对申请财产保全行为应当提供反担保。因审计机关行为错误或不当给被申请人造成经济损失的,要按《国家赔偿法》的规定承担相应的赔偿责任。

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