| 中国公共政策议程设置[de]模式 | |
| 王绍光 5-22 | |
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| 任何社会在任何时候都面临着各式各样[de]挑战，但政府应付挑战[de]资源是有限[de]。在制定公共政策时，政府往往不得不对优先处理哪些挑战有所取舍。能否影响决策过程固然是权力[de]一面，能否影响议事日程[de]设置则是权力更重要[de]另一面。因此，在讨论政策制定时，我们必须首先了解：议程是如何设置[de]？什么人影响了议程[de]设置？本文依据议程提出者[de]身份与民众参与[de]程度区分出六种政策议程设置[de]模式，重点讨论这六种模式在中国[de]实现形式和发展趋势。观察议程设置模式[de]转换有助于我们领会中国政治制度[de]深刻变迁。 关键词：公共政策；议程设置；政治变迁 参与选举决策者固然重要，但这种参与几年才有一次机会。在一些所谓“民主”国家，大多数民众对政治[de]参与仅局限于这一种方式。每过几年，他们在选举热潮[de]裹挟下过一把“当家作主”[de]瘾，此前此后，他们只是一板一眼地当顺民，对政治不闻不问，要问也不知从何入手。然而，决策者上任以后[de]所作所为对民众[de]生计、国家[de]前途影响甚大。因此，决策决不应该是决策者们[de]禁脔，哪怕他们是老百姓选举出来[de]。真正[de]民主体制必须给民众参与政策制定全过程[de]机会。 谈到政策制定，一般人都把注意力集中在决策过程本身，而忽略了一个至关重要[de]问题：为什么有些事情被提上议事日程，而另一些却没有？任何一个社会都面临各种挑战，但政府应付挑战[de]资源是有限[de]，这些资源既包括财政资源、人力资源、信息资源、时间资源，也包括注意力资源。换句话说，在具体决策之前，政府不得不做出抉择，对处理哪些挑战有所取舍。 1962年，美国政治学家巴查赫（Peter Bachrach）和巴热兹（Morton Baratz） 发表了一篇文章，题为“权力[de]两方面”。[1]这篇短短六页[de]论文之所以很快变成政治学[de]经典之作，是因为它指出了一个显而易见、但人们往往视而不见[de]简单事实：能否影响决策过程固然是权力[de]一面，能否影响议事日程[de]设置则是权力更重要[de]另一面。有学者曾比较过美国两个城市，甲污染严重，但当地政府与民众很少讨论污染问题；乙情况好得多，不过当地政府与民众却十分重视如何减少污染。究其原因，才发现甲城有势力强大[de]利益集团操控着议程设置，千方百计避免污染问题引起当地老百姓和政府官员[de]注意。[2]试想，一个被严重不平等困扰[de]社会，政府却从来不处理公正问题；无论在这个社会里其他问题[de]决策过程有多么民主，我们还是可以看到一只若隐若现[de]黑手在幕后操控着议程设置。因此，在讨论政策制定时，我们必须首先了解：议程是如何设置[de]？谁参与了议程[de]设置？为什么有些问题拿到台面上讨论、另一些问题却被排斥在外？ 议程设置是指对各种议题依重要性进行排序。为了便于分析公共政策[de]议程设置，我们可以将议程分为三大类：传媒议程、公众议程和政策议程。传媒议程是指大众传媒频频报道和讨论[de]问题；公众议程是引起社会大众广泛关注[de]问题；政策议程是指决策者认为至关重要[de]问题。这篇文章[de]重点是政策议程设置，但这三种议程[de]设置可能是互相关联[de]。例如，西方国家[de]实证研究发现新闻媒体可以引导民众把关注点集中在某些议题上。在那里，传媒要影响公众议程[de]设置，往往不是通过直截了当地告诉民众哪些议题重要、哪些议题不重要，因为这样做常常适得其反。更有效[de]方法是对某项议题进行反复报道，并把这些报道放在引人注目的位置或时段。研究传媒议程设置[de]鼻祖之一科恩（Bernard Cohen ） 有句话说得很到位：传媒如果对受众“怎么想问题”指手画脚，恐怕很难成功，但它对受众“想什么问题”[de]控制却易如反掌。[3]正因为传媒议程对公众议程设置具有毋庸置疑[de]影响，近几十年来，在传媒学中，探讨传媒议程与公众议程[de]关系已变为一门显学。[4]近年来，有些西方传媒学者更进一步，开始讨论传媒议程与政策议程[de]关系。[5] 不过，传媒并不是影响大众舆论[de]唯一原因，政治动员、社会运动、突发事件，以及其他很多因素都可能导致民众转变对公共事务[de]看法和情绪。无论公众议程是如何形成[de]，它与政策议程[de]设置关系更为密切。既然本文[de]侧重点是政策议程设置，我们将不会详细考察传媒如何影响公众议程，而是径直把注意力集中在公众议程与政策议程[de]关系上。 如上所述，公众议程是社会大众认为政府应该关注[de]问题。尽管人们[de]看法不尽相同，但假如定期进行民意调查[de]话，从对“什么是最紧迫[de]社会问题”[de]回答中就能描绘出公众议程变化[de]轨迹。哪怕没有民意调查，公众议程也会以其他方式表现出来。考察民众关心[de]问题与政策制定者关注[de]问题呈现什么样[de]关系，可以为我们确定政治制度[de]性质提供一个新[de]视角。 不少人把官员[de]产生方式作为划分政治制度[de]唯一标准，这是把形式凌驾于实质之上。更关键[de]是，什么人在政策议程设置[de]过程中扮演怎样[de]角色、民众关心[de]问题是否被提上决策者[de]议事日程。如果政策议程[de]设置被统治者或少数精英分子把持、民众关心[de]问题与政策制定者关注[de]问题南辕北辙，哪怕官员是民选[de]，这种制度也不配被称为“民主”[de]。反之，如果公众议程能够对政策议程产生直接[de]影响、后者能切实反映前者[de]内容与排序，即使官员并非由直选产生，把这种制度斥之为“不民主”也显得过于简单化。换句话说，通过考察公共政策议程设置，我们可以透过表象、更深入地认识政治制度运作[de]逻辑。 基于上面[de]分析，我们依据政策议程提出者[de]身份与民众参与[de]程度区分出六种议程设置[de]模式（见表1）。[6]这篇文章将分别讨论这六种模式在中国[de]实现形式和发展趋势，其目的是通过观察议程设置模式[de]转换来揭示中国政治制度[de]深刻变迁。  关门模式 这是最传统[de]议程设置模式。在这种模式里，没有公众议程[de]位置；议程[de]提出者是决策者自身，他们在决定议事日程时没有、或者认为没必要争取大众[de]支持。在传统社会里，当一般老百姓没有什么政治参与意识时，这是议程设置[de]主要模式。在当代中国，这种议程设置模式也没有完全消失。1988年[de]“物价闯关”也许可以算得上一个例子。 从计划经济转型到市场经济，价格改革当然是题中应有之义，但价格从由政府管制过渡到由市场供需决定[de]难度可想而知。1980年代初，邓小平曾警告，价格改革必须如履薄冰。[7]直到1985年，他还认为“理顺生活资料价格恐怕要用三年，加上生产资料价格[de]改革，需要[de]时间更长”。[8]从1985年到1987年，随着物价改革缓步推进，居民消费价格指数开始上扬，出现1950年代初以来从未见过[de]通货膨胀率。[9]到1988年2月初开会分析经济形势时，中央政治局清醒地认识到，当时物价上涨幅度过大，超过了老百姓[de]承受能力。为了稳定物价，国务院出台了一系列控制社会集团购买力、压缩固定资产投资[de]措施。在做了这些铺垫后，国务院4月初决定调高部分农产品[de]收购价格，并对城市职工[de]补贴由暗转明。尽管如此，全国随即掀起了一波抢购狂潮。在这种情况下，价格改革理应放缓一点。但当时中国实际最高领导人邓小平认为，价格改革刻不容缓。在5—8月会见外国访客时，他反复强调，“物价改革非搞不可，要迎着风险、迎着困难上”，希望闯过物价改革这个难关。[10] 在此背景下，6月9日，《人民日报》发表了评论员文章《改革有险阻苦战能过关》。虽然文章作者很清楚，物价改革会暂时损害不少人[de]利益，但他相信，人民对这种冲击可以承受。 基于这种乐观[de]估计，中央政治局于8月中旬讨论并原则通过《关于价格、工资改革[de]初步方案》，确定价格改革[de]总方向是，少数重要商品和劳务价格由国家管理，绝大多数商品价格放开，由市场调节。8月19日，该方案一经披露，立即在全国范围内引起新一波抢购狂潮，甚至出现挤兑未到期[de]定期存款来抢购商品[de]情况。 在物价闯关这个事件中，议程设置完全没有民众参与。决策者下决心快速推动价格改革后，甚至没有做出争取民众理解和支持[de]努力，只是一厢情愿地假设民众会明白决策者[de]苦衷。结果1988年全年，居民消费物价指数飙升1818%，造成民众普遍不满。事后，邓小平从这个事件中汲取了一个深刻教训：“制定一切政策，要从实际出发。只要注意这一点，就不会犯大错误。 如果发现错误，要赶快纠正，不要掩饰，不要回避“。[11] 动员模式 与关门模式一样，动员模式里[de]议程也是由决策者提出[de]；与关门模式不同[de]是，在动员模式里，确定一项议程后，决策者会千方百计引起民众对该议程[de]兴趣、争取他们对该议程[de]支持。也就是先有政策议程、后有公众议程。在什么样[de]情况下决策者会放弃关门模式而采取动员模式呢？首先，广大民众具有了强烈[de]参与意识，关门模式[de]正当性遭到普遍[de]质疑。其次，所涉及[de]议程执行起来需要得到民众普遍、自觉[de]合作。再次，决策者缺乏实施该议程所必需[de]资源。 在这三种情况下，决策者会希望用某种方式动员民众参与议程设置，以减少执行阶段[de]障碍；但他们同时又不希望、或不放心民众主动参与议程设置。 中国人民非常熟悉动员模式。在毛泽东时代，从土改、三反五反，到总路线、大跃进、人民公社，再到四清、文革，几乎每一次重大[de]、战略性[de]议程设置都采取了这种模式。动员模式一般包括五个阶段：首先是“运动开始，发出文件”。 文件既可采取中共中央、国务院文件[de]形式，也可采取人民日报社论、评论员文章[de]形式，甚至还可采取“毛主席最新指示”[de]形式。 第二阶段是“层层传达、普遍宣传”。传达往往是先党内、后党外，先干部、后群众，要求做到家喻户晓、人人皆知。需要强调速度时，则要求传达不过夜。 第三阶段是“认真学习、深刻领会”。学习是指学习文件、社论、辅导材料之类，其目的是让大众吃透中央精神，包括为什么要提出新议程，什么是新议程[de]“精神实质”，以及落实新议程[de]步骤、方法等。第四阶段是“抓住典型、以点带面”。 典型既可以是正面典型，也可以是反面典型。典型[de]意义在于用实例向广大群众展示新议程[de]必要性、可行性和优越性。最后，通过以上几个阶段[de]工作，动员模式希望能统一思想、形成共识，从而达到贯彻落实新议程[de]目的。 美国政治学者林德布洛姆曾将政府获取民众服从[de]手法归纳为三大类。第一是压服，即在暴力威胁下，民众不得不服从；第二是收买，以恩惠来换取民众[de]服从；第三是说服，通过教育动员，让民众内化官方[de]意识形态，将政府意图转化为自觉行动。毛泽东时代常见[de]动员模式便属于第三类，其优点是比压服和收买成本低，但缺点是难以持续、长久地奏效。[12] 改革开放以后，中国在议程设置方面采取动员模式[de]频率大大降低了，但并未放弃。例如，在以下政策[de]议程设置中，这个模式依然在起作用：提倡一对夫妇只生一个孩子（1980年），在个体经济中开辟就业渠道（1981年），在农村全面建立家庭联产承包责任制（1982年），开展“五讲四美”活动、清除精神污染（1983年），加快城市经济体制改革（1984年），推行国营企业工资改革，破除大锅饭（1985年），改革劳动制度、打破铁饭碗（1986年），反对资产阶级自由化（1987年），深化企业劳动人事、工资分配、社会保险制度改革（1992年），深化企业职工养老保险制度改革（1995年），对公有制企业实行大规模减员增效、下岗分流（1997年），在全国范围内进行城镇职工医疗保险制度改革（1998年）。 [13] 内参模式 在内参模式里，议程不是由决策者提出[de]，而是由接近权力核心[de]政府智囊们提出[de]。形形色色[de]智囊通过各种渠道向决策者提出建议，希望自己[de]建议能被列入决策议程。他们往往不会努力争取民众[de]支持，而更看重决策者[de]赏识；他们有时甚至不希望所讨论[de]问题变成公众议程，因为担心自己[de]议案可能招致民众[de]反对，最终导致决策者[de]否决。在这个模式里没有民众与决策者[de]互动，只有智囊们与决策者[de]互动。 在毛泽东时代，大部分重要决策都是由毛泽东、周恩来等最高领袖亲自决定[de]。[14]那是一个伟人[de]时代，但这并不意味着完全没有内参模式[de]地位。以下三个例子从时间上跨越了1950年代初到1970年代初，从中可以看出当时内参模式[de]特点。 案例一：1950年6月下旬朝鲜战争爆发，到8月初，朝鲜人民军已经解放了朝鲜90%以上[de]领土。当时社会主义阵营普遍以为朝鲜统一指日可待。中国领导人却没有盲目乐观。8月23日，在总参作战室工作[de]雷英夫等人经过反复研究最新情报后做出判断：美军可能很快在仁川登陆，切断朝鲜人民军[de]补给线，形成南北包围和夹击人民军主力[de]态势，使朝鲜战局发生逆转。他们进一步预测，9月15日是大潮，美军这一天登陆[de]可能性最大。毛泽东得知后说：“这些判断有道理，很重要”，“很快结束战争是不可能了，战争肯定是持久[de]、复杂[de]、艰苦[de]”，并随即作出应对部署。[15]雷英夫[de]报告直接影响了最高领导人[de]战略决策。 案例二：1956年6月，波兰波兹南[de]工人为增加工资、改善生活状况而举行示威，保安部队进行镇压造成很大伤亡，在全国引起很大[de]震动和愤慨。8月，曾因“右倾民族主义错误”而被解除统一工人党总书记职务[de]哥穆尔卡再度出山，并要求当时担任波兰国防部长[de]苏联元帅罗科索夫斯基返回苏联。10月17日驻波苏军出动坦克部队包围华沙，企图进行镇压。波兰人民群情激昂，波苏军队互相对峙，形势非常紧张。在整个事件中，中国驻波兰大使馆一直强调问题[de]核心是波兰[de]反苏情绪，把波兰事件定性为“反共事件”。但通过深入采访，新华社驻波兰记者谢文清[de]判断截然相反。他在10月12日[de]电文中说，问题[de]症结是苏联[de]大国沙文主义。 苏军出兵后，谢文清又在10月22日发回[de]密电中写到，“华沙[de]调集军队之举是不够明智[de]，引起人民强烈[de]不满”。[16]当时，中央有关波兰[de]信息主要只有大使馆和新华社两个来源，中央后来接受了谢文清[de]意见，批评了大使馆[de]看法。受到毛泽东、周恩来高度赞赏[de]谢文清调研材料在一定程度上影响了后来中共中央对苏联[de]立场。[17] 案例三：1969年3月，中苏之间发生武装冲突，从而引发了对苏联战略[de]讨论。有人认为，苏联[de]战略将会东移，进攻中国；有人认为，苏联仍是向西，同美国争夺欧洲。国内最担心[de]则是美苏是否会联合反华。1969年底，经过深入调查研究，新华社驻西德记者王殊以翔实[de]材料和数据证实，欧洲是美苏争夺[de]重点，苏联[de]根本利益在欧洲。对于发展中德关系，王殊认为，首先要破除西德是“军国主义”、“复仇主义国家”[de]老框框。通过广泛采访，他得出结论，在西德占主导地位[de]是和平主义。同时，西德经济发展很快，有扩大国际市场[de]需要。 如果加强两国[de]贸易关系，对双方都会有好处。王殊因而建议中央考虑先邀请西德反对党领导人访华，以推动执政党更积极地发展两国关系。看了王殊[de]报告后，毛泽东、周恩来大加赞赏，并于1972年7月下旬单独召见了他；外交部也破例数次对他发出内部通报表扬。王殊[de]报告对最高领导人确立中国[de]全球战略产生了相当大[de]影响。后来中德关系果然发展神速，于1972年9月29日草签两国建交联合公报，其中王殊功不可没。[18] 由上面三个例子可以看出，毛泽东时代[de]内参模式有三个特点。第一，内参发挥作用[de]领域主要与国家安全有关；第二，内参主要不是来自研究机构，而是来自参谋和情报收集机构。 第三，内参往往是个别“智囊”[de]作品，而不是“智库”[de]成果。中华人民共和国成立之后面临着险恶[de]国际环境，如何让新生[de]共和国自立于世界民族之林是当时中国最高领导人不得不优先考虑[de]问题。很显然，这三个特点都带有鲜明[de]时代痕迹。 改革开放以后，内参模式更为常见，究其原因，最关键[de]是，中国面临[de]历史任务发生了深刻[de]变化。如果说毛泽东时代首先要解决[de]是自立问题[de]话，那么改革开放要解决[de]问题是如何使中国自强。发展现代经济涉及广泛[de]领域，其复杂性超越了任何个人[de]能力。这就要求对决策辅助机制加以改造。过去那种依靠个别智囊[de]体制已经很难适应现代决策需要，必须代之以决策咨询群体。正是在这个时代背景下，中国在改革开放之初便提出了决策科学化[de]口号，并着手逐步建立健全思想库体系。 最早出现[de]思想库可能是1980年形成[de]“中国农村发展问题研究组”，其成员是一批具备“通天”关系[de]高干子弟及知识分子子弟。在中央书记处研究室和中国社会科学院[de]支持下，该组成员四处调研，并把报告直接送到中央领导人办公桌上，为1981年中央农村工作会议准备了系统全面[de]第一手调查数据。后来，他们又参与了中央关于农村[de]几个“一号文件”[de]制定，形成一支有实力[de]决策研究力量。后来，发展组成员分别进入中国经济体制改革研究所（简称体改所） 等研究机构。[19]随着改革向城市和工业方向推进，体改所[de]作用日益凸显，成为1980年代中国最有影响[de]思想库。这种状况一直持续到1989年。在此前后，另外一些智囊机构也应运而生，包括国务院内设立[de]若干个研究中心（后来整合成为国务院发展研究中心）、中信国际研究所等。[20]1990年代以后，随着经济活动越来越复杂，研究领域[de]专业分工也越来越精细。因此，中国科学院、中国社会科学院、各部委办、各重点高校属下[de]研究机构开始越来越积极地卷入政策研究和咨询工作。[21]即使在以前被视为非常敏感[de]外交领域、两岸关系领域，近年来也出现了几十个大大小小[de]思想库。[22]除此之外，高级知识分子聚集[de]各民主党派也不甘寂寞，纷纷利用其“直通车”[de]便利向政府高层建言、反映社情民意。[23]与此同时，中央领导人还从各领域特选了一小批所谓“中央直管专家”，作为最高决策[de]咨询对象。这些与中央保持直接联系[de]智囊对中央决策[de]影响当然更大。[24] 上述思想库一般都会出版诸如“简报”、“参阅”之类[de]内部报告。这些发行量很小[de]内参，往往可以直达天庭。最高领导人则几乎每天都会圈阅、批示、转发一些报告。[25]在正规渠道之外，部分研究人员还凭借自己[de]学术声望和人脉关系通过非正常程序向最高当局递交密札或进谏。[26]2002年末，新一届中央领导人上任以后对决策科学化、民主化更加重视，并作出了表率。 从2002年12月26日到2006年5月26日，新一届中央政治局已经举办了31次集体学习活动，请哲学社会科学和自然科学方面[de]专家讲课，平均40天举办1次学习活动。[27]同时，新一届领导班子十分重视思想库、智囊团[de]建设。[28]为此中国科学院提出要“充分发挥国家科学思想库作用？？增强对国家重大发展战略[de]咨询能力”；[29]中国社会科学院也要求各研究所“努力担当思想库和智囊团[de]重任，更好地为党和国家决策服务”。[30]可以预见，未来在议程设置上，内参模式还会扮演相当重要[de]角色。 借力模式 在内参模式中，政府智囊们只关心自己[de]建议是否会得到决策者[de]青睐。借力模式[de]不同之处在于，政府智囊们决定将自己[de]建议公之于众，希望借助舆论[de]压力，扫除决策者接受自己建议[de]障碍。无论中外，一般而言，政府智囊们都希望直接影响决策者，而不是采取迂回[de]方式；不到万不得已，政府智囊们不希望因诉诸舆论而得罪当权者。那么，他们为什么会偶尔出此“下策”呢？恐怕最主要[de]原因是，智囊们深信自己[de]建议有强大[de]民意支撑，而政府内部却存在反对[de]声音。 在中国，借力模式并不常见，但最近却有一个很好[de]例子。从1990年代起，中国开始市场导向[de]医疗体制改革。根据1993、1998、2003年三次国家卫生服务调查，改革后城乡居民[de]医疗费用支出越来越高，而享有社会性医疗保险[de]人比例越来越小。[31]2003年[de]非典危机暴露了公共卫生体制改革[de]缺陷，也顺带引发了人们对医疗体制改革[de]反思。[32]但此后仍有政府官员公开声称，必须进一步推行市场化[de]医疗体制改革，让“国有资产逐步退出公立医院”。不过，在2005年春，国务院发展研究中心社会发展部和世界卫生组织“中国医疗卫生体制改革”合作课题组却发表了6份专题报告和1份总报告，证明医改是“不成功” [de]，甚至是彻底“失败”[de]。由于这些报告刊登在内部刊物上，它们最初并没有引起人们[de]注意。2005年6月底，情况突然急转直下。国务院发展研究中心社会发展部副部长葛延风在接受媒体采访时，透露了总报告[de]内容。 他指出，未来中国医疗卫生体制[de]改革应该坚持两条原则：一是追求公平，要确保所有社会成员都能够得到基本[de]医疗卫生服务；二是要强调卫生投入[de]绩效，即在有限[de]全社会卫生投入水平下，使全民族[de]健康水平获得最大限度[de]提高。而市场化改革不可能达到这两个目的。[33]几乎同时，卫生部政策法规司司长刘新明也在《医院报》上说出了“市场化非医改方向”[de]话。[34]这两则报导一面世便在媒体上和民众中引起轩然大波：媒体上一时间出现大量有关医改[de]报导和讨论；而民众则几乎一边倒地同意“医改不成功”[de]判断。[35]虽然有些市场派[de]学者坚称，医改不能走回头路；[36]虽然卫生部希望回避关于医改是否“不成功”[de]话题，[37]但潘多拉[de]盒子已经打开，如果政府医改[de]思路不作重大调整，民众是难以接受[de]。[38]看来，智囊们借力之举相当有效。 上书模式 这里[de]“上书”是指给决策者写信，提出政策建议，不包括为个人或小群体作利益申述之类[de]行为。上书模式与内参模式十分相似，都是有人向决策者提出建言，不同之处在于建言人[de]身份。在内参模式里，建言人是政府[de]智囊或智囊机构；在上书模式里，建言人不是专职[de]政府智囊。不过，建言人也未必是一介平民，他们往往是具有知识优势、社会地位[de]人。只有这种人才拥有某种“话语权”，才了解上书[de]管道，提出[de]建议才可能被重视。其实，即便是精英们[de]上书，往往也是石沉大海，毫无反响。清朝不断“上书各中堂、各大人、各先生” [de]龚自珍在《送南归者》中不是发出过这样[de]感叹吗：“布衣三十上书回，挥手东华事可哀”。一般民众，人微言轻，他们[de]上书往往在秘书那里就被挡住，很难送到决策者跟前。无论古今中外，由平头百姓一纸上书影响议程设置[de]案例简直是凤毛麟角。 上书模式固然很少出现，但并不意味着当代中国完全没有这样[de]例子。2003年7月3日，怒江、澜沧江、金沙江[de]“三江并流区”被联合国教科文组织正式批准为世界自然遗产。几乎同时，2003年8月中旬，国家发展与改革委员会通过了怒江流域水电开发方案。怒江兴建水电站[de]决定马上引起一批环保组织[de]反对。 一方面，他们通过各种方式动员媒体发出反坝[de]声音，争取舆论支持；另一方面，他们上书国务院领导，要求停止怒江水电梯级开发。2004年2月中旬，在发改委上报国务院[de]报告上，国务院总理温家宝亲笔批示：“对这类引起社会高度关注、且有环保方面不同意见[de]大型水电工程，应慎重研究，科学决策”，暂时搁置了一度箭在弦上[de]怒江水电工程。[39]2005年7月，温家宝总理赴云南考察工作期间，地方官员向他反映怒江水电建设停工已久，地方不知如何进退，希望中央能尽快定夺。温总理回京后，即指示发改委、环保总局、水利部等有关部门“加紧论证研究，尽快拿出自己[de]意见”。由于担心怒江工程重新启动，61个环保组织和99位个人又于2005年9月起草一份公开信，并将它呈送国务院、发改委、环保总局等有关部委。[40]与此同时，支持开发怒江水电[de]人也上书中央领导，希望该工程早日上马。[41]正反两方面[de]上书形成拉锯战，使中央到目前为止还没有对怒江工程定案。民间组织[de]活动与上书如此影响中央政府[de]决策，这在中国恐怕还是第一次，成为一个标志性[de]事件。 随着社会自由度[de]加大，社会地位不同、立场各异[de]人将会更积极地运用自己[de]发言权。 因此，上书今后有可能变成影响中国议程设置[de]主要模式之一。 外压模式 与上书模式一样，在外压模式里，议程变化[de]动力来自政府架构之外。它与上书模式不同之处不在于“外”，而在于“压”。在上书模式里，议程[de]提出者希望通过给决策者摆事实、讲道理来影响议程设置；在外压模式里，议程[de]提出者虽然不排除摆事实、讲道理[de]方式，但他们更注重诉诸舆论、争取民意支持，目的是对决策者形成足够[de]压力，迫使他们改变旧议程、接受新议程。在上面提到[de]怒江水电一案中，我们已经看到了外压模式[de]影子。在一般情况下，外压模式有以下几个特点。 第一，只有在初始阶段，外压模式里[de]议案倡导者是可以确定[de]。随着议案影响力[de]扩大、议案支持者[de]增加，会越来越难分辨谁是倡导者。这时[de]关键是议案[de]民意基础到底有多广，是否对决策者构成足够[de]压力。说到民意，我们应该区分两部分民众。一部分是所谓“关切[de]民众”（at tentive p ublic），一部分是一般大众（general p ublic ）。前者在数量上永远是总人口[de]一小部分，但他们对公众议题不仅十分关心，而且相当了解。他们对议案[de]支持有助于防止议案滑出舆论[de]焦点圈。后者是大多数人，他们对多数公众议题[de]注意力往往是短暂[de]，很少长期、执着地卷入某项争议。正因为如此，一旦一般民众支持改变旧议程、接受新议程，对决策者[de]压力之大是可想而知[de]。在这种情况下，公众议程最可能变为政策议程。[42] 第二，外压模式产生作用[de]前提是少数人关心[de]议题变为相当多人关切[de]公众议程，否则压力便无从产生，而这个过程需要时间。即使某个议题已经提上了公众议程，要最终进入政策议程[de]话，同样也需要时间。因此，外压模式[de]一个特点是所需时间一般比其他模式长。 第三，由于头两个特点[de]存在，研究者很难准确断定外力通过什么方式最终影响了议程[de]设置。他们能做[de]无非是在时间[de]先后顺序上将外部压力[de]演化与政府议程[de]变动联系起来。 上述三点是一般情况下外压模式[de]特点。但也有特殊情况，即突然出现所谓“焦点事件” （focusing event s），引起社会[de]普遍关注，进而迫使决策者迅速调整议程。焦点事件一般都是坏事，如灾难、事故等，它们会对某一群人[de]利益造成现实[de]伤害、对其他人[de]利益产生潜在[de]伤害。这类事件[de]发生使得利益群体、政府官员、大众传媒以及广大公众对现存问题有更深切[de]认识，希望纠正明显[de]政策失误。[43]注意焦点[de]集中有助于打破已往[de]力量平衡，使争取议程转换[de]意见在公众舆论里占据上风，形成强大[de]民意压力，迫使决策者在短期内调整政策取向。 因此，有学者把焦点事件引发[de]反应阶段称之为“政策窗口”（policy window）。[44]由于焦点事件[de]影响是直接、快速、容易确定[de]，不少研究者都把注意力集中在它上面。[45] 过去，在中国议程设置一般采取[de]是上面提到[de]五个模式，外压模式比较少见。尽管早在1980年代中期，中央领导人就在提出决策科学化[de]同时，提出了决策民主化[de]主张，[46]直到1990年代后期以来，带民主色彩[de]外压模式才越来越常见。之所以会出现这样[de]变化，可以从两方面考虑：压力从何而来？压力为什么会产生影响议程设置[de]效果？ 先看压力[de]根源。虽然中国经济在过去四分之一个世纪里高速增长，但不惜一切代价追求高增长率也带来一系列严重问题。到1990年代末，有些问题已变得触目惊心，包括环境危机、贫富悬殊、缺乏经济与社会安全等。与此同时，社会分化程度越来越高。在改革初期，由于社会分化程度低，哪怕某些人必须为改革付出代价，他们也往往愿意牺牲短期[de]个人利益，因为他们相信，改革最终会使所有人受益。随着社会日益分化，改革[de]金字招牌脱落了。[47]那些在前期改革中利益受损[de]阶层对新推出[de]改革不再毫无保留地支持，而是对带有“改革”标签[de]举措疑虑重重，生怕再次受到伤害。这些人仇视滥用权力、中饱私囊[de]官员，敌视一夜暴富、挥金如土[de]新贵，蔑视巧舌如簧、发“改革”财[de]学者。更重要[de]是，他们普遍感觉到中国[de]改革到了强调经济社会协调发展[de]时候了！这就是政府面临[de]社会压力所在。 那么潜在[de]压力是如何转化为现实压力呢？四个领域[de]变化发挥了关键性作用：利益相关者[de]施压、非政府组织[de]卷入、大众传媒[de]转型和互联网[de]兴起。 先看利益相关者[de]施压。当社会分化不太严重时，各利益相关群体往往处于“自在”阶段，缺乏“自为”意识，也不大会为自身[de]利益向决策者施压。随着社会分化程度提高，各利益群体对自身利益变得更加敏感，会产生向决策者施压[de]冲动。当然，冲动是一回事，能在多大程度上施压是另一回事。这里[de]关键是利益相关群体[de]动员能力。在所有利益相关群体中，拥有政治和组织资源[de]地区无疑最强。
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