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教育券政策与我国实行教育券政策的若干问题
摘要:对教育进行投资是政府的责任所在。不同的投资方式会产生不同的政策效果。自从弗里德曼提出“教育券”理念以来,发达国家的教育投资体制发生了根本性的变化。“教育券”模式可以有效地治理我国教育的低效率。在实施过程中,必须注意三个问题。

      关键词: 教育券; 思想渊源; 背景: 问题

      为了解决教育不均衡问题,相当多的发达国家实行了教育券政策。教育券(education voucher) ,又译成学券或教育凭证,是在教育领域中试行的一种代币券,教育券体制的原理是:改变目前政府对公立学校的直接补助的教育投入方式,把原本应投入到教育中的资金经过折算发给每一位学生,学生凭券可以进行自由选择,到政府认可的任何一所学校(无论是公立学校还是私立学校) 就读。学校在收到教育券后,可以凭教育券从政府那里兑换与券值等额的教育经费。[1]

      近几年来,我国的教育受到越来越多的关注。那么,我国要解决教育领域中的问题,能不能也实行教育券政策呢?笔者认为,我国能否实行教育券体制关键要弄明白以下几个问题:(一)发达国家实行教育券政策的社会因素或背景是什么;(二)我国当前教育的问题所在;(三)我国实行教育券政策应该注意的问题。根据这一思路,文章将逐一加以描述或分析。在这之前,先介绍一下教育券政策的思想渊源。

      一、教育券政策的思想渊源
     
      教育券的思想最早可以追溯到1776年。①亚当斯密在《国民财富的原因和性质的研究》一书中提到:如果竞争是自由的,各人相互排挤,那么相互的竞争,便会迫使每人都努力把自己的工作弄得相当正确……如果各学院以科学艺术传授学生的导师或教师,不由学生自由选择,而由校长指派;如果教师怠慢、无能或无行,学生未经申请许可,不得由甲教师改换乙教师,这种规定,不但会使同一学校内各导师各教师间的竞争,大大减少,而且会使他们全体勤勉任教以及注意各自学生学习情况的必要性,也大大减少。像这类的教师,纵使领受了学生非常优厚的报酬,也会像那些全未受学生报酬或除薪俸以外毫无其他报酬的教师那样,怠于职守,荒误学生。
     
      选择教育的理念至少可以回溯到托马斯.潘恩。在《人的权利》中,他认为政府应该为家长提供经济上的支持,以保证自己的孩子进入私利学校接受教育。② “他赞同将穷人的税收减至最低,并认为所有的贫困家庭都应该每年得到4英镑的资助,以使他们能够支付孩子的学费,并要求地方政府监督这一职责的履行。”[2]

      现代意义上的教育券概念由米尔顿.弗里德曼提出。1955年他在《政府在教育中的作用》一文中,提出了教育券的概念,这篇文章于1962年收入他的著作《资本主义和自由》之中,在1979年出版的《自由选择》一书中,弗里德曼对教育券进行了较为详细地阐述。

      在《资本主义和自由》(P44-P46)中,他提出:

      把孩子和缴纳不起最低要求的学校教育学费的家长分离开来,显然和我们把家庭作为基本的社会单位的办法以及和个人自由的信念不相一致。此外,这很可能不利于自由社会的公民教育……为了对政府所规定的最低学校教育提供经费,政府可以发给家长们票证。如果孩子进入“被批准的”教育机关,这些票证就代表每个孩子在每年中所能花费的最大数量的金钱。这样,家长们就能自由地使用这种票证,再加上他们所愿意添增的金额向他们所选择的“被批准的”教育机关购买教育劳务。教育劳务可以为以营利为目的的私营教育机关或非营利的教育机关所提供。政府的作用限于保证被批准的学校的计划必须维持某些最低标准,很像目前对饭馆的检查,要求保证最低的卫生标准那样。
     
      在《自由选择—学校的问题在哪里》中,他提出:
    
      政府在资助和管理学校方面作用的不断加大,不仅导致了纳税人金钱的巨大浪费,而且导致了比自愿合作继续起较大作用所能产生的教育制度远为落后的制度……在初等和中等教育中采用凭单制度,该制度将给予不同收入的家长以选择子女所上学校的自由……在高等教育中也采用凭单计划,该计划将提高高等教育机构的教学质量,同时促使补贴高等教育的税款的分配更加公平……一种既能保证父母享有更大的选择自由,又能保持现有的财政来源的简单、可行的方法是实行凭单计划……家长应被允许在任何一个愿意接受他的子女的学校使用凭单,不论是私立的,还是公立的,也不论是在他们居住的地区、城市或州,还是在其他地区、城市或州。这样,不仅将给每位家长较多的选择机会,同时也迫使公立学校通过收学费而自筹资金(如果凭单金额等于全部教育开支,则学校必须完全自筹资金;如果不等于全部教育开支,则学校必须部分地自筹资金)。这样,不仅公立学校之间要展开竞争,而且还要同私立学校竞争。 这个计划并不减少任何人为教育纳税的负担。它只是在社会有责任向孩子们提供教育的前提下,给予家长较为广泛的选择余地,让他们自己决定孩子应受什么样的教育。

      二、美国实行教育券政策的背景

      社会背景是政策制定的影响因素之一。美国实行教育券政策同样受到美国当时的社会背景的影响。本文从社会思想、理论基础和管制模式三方面加以分析。

      (一)新自由主义是教育券政策的思想背景

      新自由主义的核心理念是避免政府的过度干预。在教育方面,引入自由竞争机制至关重要。在《自由秩序原理》中,哈耶克提到:下述重要问题需要考虑:应当以何种方式提供义务教育?应当为所有的人提供多高程度的义务教育?享受较高程度义务教育的人又应当如何挑选,以及由谁来承担这部分开支?这里还有一个问题需要解决,即多高程度的教育应当由公共资金来提供以及以何种方式来提供……然而这绝不意味着,现今推行的义务教育甚或由政府资助的普通教育,就应当以政府来建立或管理这些教育机构为必要条件。对于教育券问题,哈耶克持有赞成态度:“诚如弥尔顿•弗里德曼(Milton Friedman)教授业已指出的,通过向双亲提供保证负担每个孩子教育费用的凭证——他们可以将这种凭证交给他们为孩子所选择的学校——的做法,现今在毋需维系政府开办的学校的状况下,用公共资金(public purse)来支付普通教育的费用在实践上已完全可行。当然,由政府直接为少数偏僻的社区提供学校教育仍然是可欲的,因为在这些地方,学龄儿童的人数非常少,从而教育的平均成本也就非常高,所以不适合开办私立学校。然而,对于绝大多数人的教育而言,毋庸置疑,完全由私人致力于教育组织和教育管理,而政府仅提供基本的资助并为所有的学校确立担保之费用的最低标准,是完全有可能的。”

      (二)公共选择理论是教育券政策的理论基础

      家长通过教育券而选择学校提供的教育,在实质上构成了投票问题。所有参与到投票行为中的经济人都有自身的效用期待。[3] 如果政府的教育支出投向生产者(学校)而不是消费者(受教育者),那么消费者的效用函数无法达到最优。鲍彻尔丁(Borcherding)认为,公共选择理论的主要贡献是除去了附加在教育支出本质上的光环效应,其内容是教育支出被公共部门的职工和官员推动上升,他们垄断了民主过程的权力,并利用它来增加自己的报酬而不是生产相应的生产增值。他进一步指出,教师根据教育、经验和区域规模大小而给予更多报酬,而这都和教育质量无关。学校可以避免效率检验。

      赫希曼(Hirschman)认为,教育作为一种公共服务必然会遇到供给方式的困扰,一旦选择了不适当的供给方式,就会产生一系列的问题。这些问题产生的根源是:公共服务的消费者不能行使退出的权利或向其他服务部门寻求服务。在他看来,教育应该实行“市场+非市场的混合策略”,并时常对低效率的教育机构实行退出机制。

      (三)集权式教育的低效率是教育券政策的现实因素
     
      美国历次教育改革的失败和公立学校教育质量的不断下降,是教育券等择校制度推行的又一背景。美国公立学校教育失败是不争的事实。中小学生阅读能力普遍较差,数学成绩属于工业国家之尾,学校中帮派林立,毒品、枪支在校园里见惯不怪。尽管政府多年来为公立学校投入大量经费,增加教师,缩小班级规模,但家长们认为公立学校的教学水准仍然未能达到他们的要求,择私校而读的学生人数仍逐年增加,因为“各私立学校能提供高水准、安全校区与校风良好的教育”。因此,美国一些教育改革者便在历次教改不尽如人意之后,选择了消除公立学校垄断,强化学校教育竞争的“教育券政策”。[4]

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