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教育券政策与我国实行教育券政策的若干问题

      弗里德曼认为,社会集权导致了教育质量的下降。公共教育运行方式的最重要的因素是非中央极权的政治结构:美国宪法严格地限制了联邦政府的权力,使它无法发挥重大的作用。各州把控制学校的权力大部分都留给了地方团体、小市镇、小城市和大城市内的各个区。家长密切监视管理学校的政治机构,部分地代替了竞争,同时也确保了家长们的普遍要求得以实现。而1933年经济危机之后,“公众加入到知识分子的行列,开始对政府,特别是中央政府的能力无限崇拜,在这种情况下,单间教室的学校和地方学校委员会的衰败就成了不可逆转的趋势。而控制学校的权力,也就很快从较小的地方机构转给了较大的地方机构,如县、市、州一级的机构,最近则转给了联邦政府。”1990年,约翰库伯和特里莫进行的大量调查表明:集权和官僚主义是导致美国公共教育低效率的主要原因。③ 小布什上台后,在教育改革方面实行NCLB计划(No Child Left Behind),并自称是“美国教育史上最重要的改革”,但这受到广泛的批评:NCLB计划是以集权的方式运行的,这个计划带给我们的最终结果也许是最差的,即联邦政府对教育的控制以及由此引发的教育质量的下降。改变美国教育几十年来绩效平平的局面,就应该摒弃集权主义模式。相反,联邦政府和州政府应该给予学生“用脚投票”的权力,从而使学生可以自由地选择教育。这种革命性的变革的关键在于各州,中央政府在教育改革方面能做的最大贡献就是避免教育集权化并允许各州尝试自由选择学校的计划。[5]

      三、我国教育存在的问题

      我国的教育存在很多问题,其中三个就是学校结构的问题、教育体制的问题和教育收益率的问题。

      (一)高校职能机构臃肿,造成成本浪费

      现阶段,高等教育的有限经费没有全部花费在教学和科研中,造成了不必要的浪费。如支付师生员工的住宅、医疗、生活后勤的成本和离退休人员的社会保障成本。同原来的国有企业一样,高校“办社会”不仅严重浪费稀缺的教育资源,还造成机构臃肿和人员冗杂。在我国普通高等学校中,经常会出现专任教师只占教职员工的一半的情况。其次,在高等学校的组织结构中,存在较大的资源浪费。例如高校内部,一线教学人员的工资、津贴之和与行政后勤人员的区别不大,甚至出现倒挂。由此引起教师资源和时间资源流失。更有甚者,一些经过高层次学习的博士生等人才纷纷离开教学岗位,进入高级或中级管理阶层,使一个学者整天忙于“文山会海”中,造成人力资源浪费。

      (二)教育不均衡现象严重

      我国教育不均衡发展的状况不仅表现于反映教育数量特征的结构、布局的不平衡,也表现于反映教育质量特征的绩效、结果的不平衡,还表现于反映教育运动状态特征的速度和规模的不平衡。从数量特征来看,我国农村普通学校和职业学校比例失调,布局不合理,学校数量极度短缺。从质量特征来看,农村教师教学观念滞后,学生辍学现象严重,教学质量无法保证。从运动状态特征来看,农村学校经济资源不足,发展速度缓慢,办学规模较小。很明显,农村的教育状况与城市的教育状况形成了普遍的、强烈的反差。

      (三)我国的教育收益率不高
     
      教育收益率是指教育收益总额与教育成本总额的比值。在我国的广大农村地区,儿童往往参加一些辅助性的生产老动,加大了教育的机会成本,从而降低了教育收益率。由于农村地区教育供给的不足,人均受教育的年限较低。在城市地区,受内部失业和农村流民的影响,较低文化素质的人难以找到工作,或在职业选择和工资报酬上存在歧视,从而造成了对高等教育的过量需求,并带动初、中级教育过渡膨胀,形成了教育深化(Educational deepening)和知识失业(educated unemployment)。大量原本只需要受较少教育就可以胜任的工作被接受了更多教育的人承担者,从而使在校期间学习的相当一部分知识处于闲置状态,相对于国民经济对人力资本的需求而言,出现了“教育过度”现象。

      四、我国实行教育券政策应该注意的几个问题

      2000年11月,长兴县教育考察团在美考察期间发现有些州的教育财政拨款与目前国内的做法大不相同,是将政府教育经费以“教育券”形式发放到学生手中,由学生持券择校,学校则将收取的“教育券”到政府换取教育经费。受此启发,今年9月,长兴教育局为扶持当地职业教育和民办教育发展,借鉴美国同行的做法,结合当地教育发展的实际情况,面向职业学校和民办学校开始“教育券”试点。这一政策有效地解决了上文所述的三个问题。
 
      但是,局部的成功并不意味着整体的可行性,长兴县的教育券政策取得了积极的效果,但是在全国范围内实行这一政策的成功概率还很难说。笔者认为,在更大范围内实行教育券政策必须注意以下问题:

      (一)理论层面要严密,操作层面要规范

      教育券政策并不是完美的制度,它需要理论和实践的互相支持。理论层面要严密,就是说在实行教育券政策之前,必须对实行这一政策的前提条件和可能产生的政策结果由一个充分的预知,操作层面要规范,就是说这一政策在执行过程中,必须强调各利益主体的法制化意识,相关的监督机制必须完善。中国教育学会教育政策与法律研究专业委员会理事长劳凯声教授认为教育券制度的确能够优化资源配置,增加人民的选择权,对中国的教育改革发展有很大的意义。但是它一旦实施后政府将不能保证学校之间的公平,会导致资源流向好的学校,造成“富校越富,穷校越穷”。湖南师范大学的曾坤生教授认为教育券制度是一种更有效率的制度安排,是向更加规范的市场制度迈进的一种过渡形式。这种过渡体现了制度变迁的强烈的路径依赖和渐进性,作为一种选择可以在若干地区发挥积极作用,提高教育教学效率。但是这并不意味着它就是最优的选择范式。因此,在选择教育券这种制度安排时,一定要注意运作的规范和其本身的演进性。长兴县副县长熊全龙先生认为教育券在实施过程中可能遇到一些问题,比如公办薄弱学校难以维持生存;学生培养费标准提高;教师工资财政专户将被取消和人事管理制度面临新挑战等。这些都需要采取相应的对策予以解决。

      (二)摆正认识,各种教育一律平等
     
      就我国而言,在计划经济向市场经济转型的过程中,教育仍是一块坚固的堡垒。民办教育历经了十几年的发展,满足了国民对教育的部分需求,也减轻了政府的教育财政负担,成为我国公立教育不可或缺的补充,但民办教育的地位和投资收益等部未能得到法律保障,在竞争中仍处于十分不利的地位,不利于调动民间资本投资教育的积极性。在现在的体制下,民间办学机构面对的是一个不那么公平的市场:居民家庭送孩子进公立学校,免费;进私立学校,要交费。如此的约束条件,迫使民间教育机构不得不选择“撇奶油”策略——以富家子弟中不堪公立学校竞争者作为招生目标。许多地方民间办学以所谓“贵族学校”起步,道理是一样的。这里的“贵”,指的是收费的单价高,因此投资的总量一定不会大。这就是说,公立免费的制度安排不但不能刺激民间办学,而且抑制民间投资。同时,由于教育财政经费严重短缺,也不能真正实现教育公平和提高教育效率。因此,需要在民办教育和公办教育之间引入平等的竞争机制,进一步深化教育的市场化进程。

      (三)教育券的受众要有选择性
    
      我国的教育规模十分庞大,所以实行教育券政策不可能一步到位,只能是循序渐进。这里的循序渐进有两层含义。首先是在地区的选择上要有战略性或带动性。我国实行教育券的第一个地区是浙江,这可能和浙江地区的制度完善程度有关。其次在教育层次的选择上要有针对性和可比性。选择基础教育还是高等教育作为实行教育券政策的对象,是城市教育还是农村教育优先,这是一个具有重大政策意义的判断。

注释:
①大量的文章和著作都认为,米尔顿.弗里德曼是教育券的创始人。但是从思想渊源来看,亚当斯密对教育问题也有十分深刻的认识。
②参见David F. Salisbury. What Does a Voucher Buy?--A Closer Look at the Cost of Private Schools.
//www.cato.org/pub_display.php?pub_id=1345.
③John E. Chubb, Terry M. Moe. Politics, Markets, and America’s Schools [M].Washington: Brookings Institution, 1990.
参考文献:
[1]沈有禄.教育券制度评析[J].教育与经济, 2004(1), 17-19.
[2]尼古拉斯.巴尔, 大卫.怀恩斯.福利经济学前沿问题[M].北京:中国税务出版社.2000,216.
[3]樊勇明,杜莉.公共经济学[M].上海:复旦大学出版社.2001, 81.
[4]吴春华.中美教育券制度的实施比较及思考-以弗里德曼教育券制度与浙江长兴教育券制度为例[J].内蒙古师范大学学报(教育科学版).2005(10), 5-8.

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