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间接委托模式下高校内部审计关系缺陷分析
摘要:目前我国高校内部审计失败的关键问题是内部审计机构设置不合理,致使内部审计独立性丧失。本文从高校内部审计委托模式入手,详细分析高校内部审计机构设置和审计关系存在的缺陷,找出高校内部审计独立性丧失的原因,并提出相应的建议措施。
关键词:审计委托模式,高校,内部审计关系,独立性
我国高校内部审计是从1985年建立并发展起来的,内部审计作为国家审计体系的补充和延伸,在高校行使着内部审计职权,对高校加强内部管理和监督,遵守国家财经法规,制止违法乱纪,杜绝浪费和提高办学效益方面,发挥了积极作用。但据今年国家审计署对18所中央部属高校今年度财务收支情况审计表明,违规和不规范收费现象严重,部分院校财务管理极度混乱,高校违纪违法案件不断被曝光,在社会上引起强烈反响。事实证明,高校内部审计在某种程度上并没有起到应有的监督作用,导致这一结果最首要的原因表现为高校内部审计关系存在缺陷,致使高校内部审计独立性差,甚至丧失,从而导致审计失败。
一、高校内部审计现行机构设置下的审计委托模式分析
1998年我国机构改革后,审计署驻国家教委审计局被撤销,高校内部审计工作划归教育部财务司管理。目前我国高校具体内部审计工作中有三种机构设置模式:第一种模式是在本单位财会部门设立审计机构,由会计主管领导;第二种模式是与纪委、监察部门合署办公,由纪委书记领导;此两种模式由于不符合国家相关政策规定(教育部第17号令《教育系统内部审计工作规定》第四条已明确规定:教育行政部门和单位应当依照国家法律、法规和本规定,实行内部审计制度,必须设置独立的内部审计机构,配备审计人员),因此第三种模式,即设立独立的内部审计机构,审计部门与财会部门及其他职能部门处于平等地位,由单位主管财会的校长领导,是目前规模较大的本科院校中普遍采用的模式。与前两种模式相比,第三种模式下内部审计的独立性虽然得到加强,但只是有所改善,而并非最佳模式。
审计委托的本质是在所有权与经营权分离的条件下,财产所有者(审计委托人)委托审计人对经营者的生产经营活动进行审计。但随着社会经济的发展,委托行为越来越复杂,当今社会的审计委托可分为直接委托模式和间接委托模式。从现行高校内部审计机构设置表面看,高校内部审计委托是典型的直接委托模式,无论上述三种机构设置中的哪一种,都表现为高校内部审计部门作为经济监督部门,受高校领导层委托,对高校内部经营管理活动进行审计监督。高校内部审计委托关系由审计委托人(高校领导层)、审计人(内部审计部门)和被审计人(经营者)三方构成。然而,透过表面现象看本质,我们不难发现,真正的高校内部审计委托模式却并不是这样,原因是高校领导层并不是高校直接财产所有者。当前我国高校资金来源主要是以国家财政拨款为主,学校自筹资金为辅,高校使用的主要资金性质属于国有,在财产所有权与经营权分离时,客观上存在着国家对高校经营者进行经济监督的必要,因此,高校内部审计委托主体应该主要是国家而不是学校。高校领导层和国家之间是一种转委托的关系,高校领导层充当了审计代理委托人的角色,是一种间接委托模式。在这种模式下,高校内部审计关系人由传统的三方变为四方,即,财产所有者(国家)、审计代理委托人(高校领导层)、审计人(内审部门)和高校经营者。其审计委托关系的本质是国家将对审计人(内审部门)的选聘权委托给高校领导层,由高校领导层选聘并将审计监督权委托给内部审计部门,内部审计部门对高校经营者进行审计监督。
二、 间接委托模式下高校内部审计关系缺陷分析
审计委托是审计关系形成的基础,审计关系又是审计关系人决策行为的深层原因。在间接委托模式下,高校领导层只是高校财产所有者—国家的审计代理委托人,真正直接的审计委托人是国家。高校内部审计监督是通过财产所有者(国家)先将对内部审计机构的选聘权委托给审计代理委托人(高校领导层),再由审计代理委托人(高校领导层)将审计监督权委托给审计人(内部审计机构)来完成的。此时审计代理关系由原先的一层代理关系变为两层代理关系,内部审计部门与高校领导层之间是直接的委托代理关系,而内部审计部门与国家之间是转委托关系。此时,无论国家和高校领导层,还是高校领导层和内部审计部门之间等都存在代理风险,具体表现为:
(一) 国家与高校领导层之间审计关系分析
在间接委托模式下,内部审计部门对高校经营者的审计监督首先是代表高校领导层的利益,通过高校领导层的利益来体现国家的利益。国家的利益要得到维护,不仅要求高校领导层能充分代表国家的利益,而且还必须能采取恰当的方式将国家的利益要求传递给内部审计部门,而事实上高校领导层与国家的利益并不完全一致,高校经营者违规经营损害国家利益,往往并不一定损害高校领导层自身利益,相反高校领导层若和经营者合谋还可能从中受益。因此,在利益传递过程中,高校领导层只把共同利益传递给内部审计部门,致使高校内部审计部门与国家之间的利益关系逐渐模糊,导致审计失败,造成国家利益损失。

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