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党内民主与党代会常任制的理论分析
 摘要:中国民主政治的发展,必须推进党内民主的发展。就党内民主的实际发展而言,作为制度化发展党内民主的尝试,地方党代会常任制实际上是尝试将一些现代民主制的做法引入党内,重新分解和架设党内的权力结构。以地方党代会常任制来推动党内民主的发展,已经成为中共推动党内民主制度化建设的重要途径之一。 
 
        本文在深入分析现行党代会存在问题的基础之上,以浙江台州、四川雅安以及湖北罗田党代会常任制试点作为案例,采用多案例解释性研究的方法,对三地试行地方党代会常任制的情况、实际成效及其意义进行了详细阐述,同时,也不回避其依然存在的问题。在此基础之上,我们提出了全面推行地方党代会常任制所需要具备的条件以及需要进一步解决的问题。
 
        党代会常任制在中国18年的试点情况,无论是就制度设计的创新和突破,还是就其在实践层面上所取得的进展而言,确实取得了明显的成效;但是总体情况还不够完善。常任制的试点有待进一步的深入和突破。党代会常任制的目的是要通过建立常任制的常设机关,使党代表得以充分行权,真正树立党代会作为党的最高权力机关、最高决策机关和最高监督机关的权威。
 
        将现代民主因素引入党内,党内民主不断迈向制度化,以及在制度化的选择上不断走向理性化。这是中共在民主化的道路上的必经之途。党代会常任制的试验,已经表明中共在党内民主制度化的道路上迈出了重要的一步。接下来的问题是,如何更好地去完善和推广这种制度,最大限度地促进党内民主制度化的发展。
         
        关键词:党内民主 地方党代会常任制  制度化  经验研究
                 
      
      导 论
 
        1.研究缘起
 
        今年召开的中共十六大对作为执政党的中共所处的地位和扮演的角色做了更为清晰、到位的表述,“我们党已经能够从领导人民为夺取全国政权而奋斗的党,成为领导人民掌握全国政权并长期执政的党,已经从受到外部封锁和实行计划经济条件下领导国家建设的党,成为对外开放和发展社会主义市场经济条件下领导国家建设的党” [1]。这就是说,中共已经清醒地认识到,在新的形势下,不断加强和提高执政能力,更好地发挥执政党的功能和作用,就必须实现从革命党向执政党的转型。
 
        随着现代化在政治、经济、社会、文化等诸领域的深入发展,政党现代化也被提上议事日程,而且在今天业已成为各国政党政治发展的一个普遍趋势。政党现代化,指的是“政党不断适应客观环境及其变化的需要,适应社会发展进程,使自身结构、功能、机制和活动方式不断制度化、规范化、科学化的过程”[2]。作为执政党的中共同样也无法绕开这一现代政党发展的必然规律。
 
        无论是从革命党向执政党的转型,还是从执政党的现代化发展来看,一个共同的主题就是必须发展和实现党内民主。从党代会常任制的角度来推进党内民主的制度化,既具有探索性的理论意义,也具有关怀性的现实意义。之所以说具有探索性的理论意义,是因为对于中共能否实现党内民主而言,人们存在着不同的看法,一种普遍的观点就是受罗伯特·米歇尔斯的“寡头统治铁律”的影响,认为中共无法实现党内民主。米歇尔斯认为,现代政党——尤其是实行一党执政的政党——不可能实行党内民主。因为米氏著名的“寡头统治铁律”告诉我们,“正是组织使当选者获得了对于选民、被委托者对于委托者、代表对于被代表者的统治地位。组织处处意味着寡头统治”。[1] 
 
        还有一种观点认为党内民主的发展必须是基于具有竞争性的多党制,不具竞争性的一党制根本无法实现党内民主。从理论上来说,能否超越这些“党内民主不可能”的论点,通过制度化的途径——诸如以经验材料、从地方党代会常任制的角度来研究党内民主的制度化——来发展党内民主,确实具有理论的探讨性和创新性。
 
        就当代中国政治发展的实践而言,政党的民主化,尤其是执政党的民主化,是中国政治发展的重要题域之一。从1988年中组部开始试点党代会常任制以来,各地在党代会常任制方面都进行了不断的探索,形成了各具特色的做法和经验。中共十六大又进一步提出要扩大市县党代会常任制的试点。如何把这些经验材料组织起来、认真分析、总结提炼、寻找党代会常任制的有益经验和做法,发现党代会常任制存在的问题和不足。[2]从而更好地指导党代会常任制的实践,逐步推进党内民主的发展。
 
        综上所述,通过党代会常任制发展党内民主,既是学术界探讨的一个重要热点、也是一个极为重要的理论和现实问题。无论是从理论价值还是从实际功用而言,都具有重要的价值和意义。本文主要关注的问题是:为什么要实行党代会常任制?党代会常任制是否能够有效地推进党内民主的制度化发展?它是如何促进党内民主朝着制度化方向发展的?其理论意义和实践意义何在?如果要全面推行党代会常任制,需要具备的条件和解决的问题有哪些?对这些问题的逐一解答,也就构成了本文的逻辑结构。
         
        2.相关研究文献综述
 
        发展党内民主,是马克思主义政党发展史上的一大政治传统。根据高放的研究,马克思主义者非常重视发展党内民主。马克思、恩格斯在借鉴英国的托利党(1679年建立,1833年改为保守党)和辉格党(1679年建立,1833年改为自由党)发展的实践经验的基础上,开创了党代会年会制的党内民主的传统,其主要做法是实行年会制,而且党代会的决议不是仅供领导人参考,而是中央委员会必须执行的立法。列宁在马克思、恩格斯关于党内民主的思想的基础上,进一步发展了党内民主的思想,主要表现为:“两个必须”、“十二项可以”、“八个没有”。[1]正是因为马克思主义政党发展史上有如此珍贵的党内民主的传统,所以我们今天发展党内民主,既有马克思主义政党一脉相承的历史脉络意义,也有马克思主义政党兼收并蓄的学习借鉴价值。
 
        就现代政党政治的发展而言,党内民主的发展,不仅仅是当代西方政党政治研究的一个热点问题,也已经成为推动当代中国政治发展的重要题域之一。[2]这一点,充分说明,一方面发展党内民主已经成为现代政党政治发展的大势所趋,作为执政党的中共也无法回避。这是因为,“党内民主是政党的核心部分,没有党内民主就没有政党发展,只有推进党内民主才能实现政党的民主化。” [1]王长江则将党内民主原则视为执政党运作的基本原则之一。[2]我们必须时刻清醒地认识到这一点。另一方面,我们要深入推进当下中国的政治发展,就不得不面对政党的民主化——一般来说,政党的民主化包括党外民主和党内民主,尤其是党内民主——问题,作为执政党的中共同样也必须面对。也就是说,鉴于中共在中国长期执政和独一无二的领导地位,如果绕过共产党而另起炉灶地推进中国的民主化进程,其结果要么不可能,要么代价高昂;而在党内实行民主,通过持续不断地开发体制内的民主资源,从而推动中国民主政治的发展。易言之,要实现中国的民主化,无论是从难度还是风险来说,走体制内道路比体制外道路要有利得多。[3]
 
        无论是政界、学界,还是民间,在对待党内民主的态度上,在如何实现党内民主,尤其是在党内民主的制度化的路向方面尚存在着严重的分歧。就前者而言,虽然发展党内民主已经进入主流话语体系,然而仍然有学者对此不屑一顾。他们以所谓党内民主发展的“方向”为大旗,表面上赞同发展党内民主,实质上更多地强调要实行“民主集中制”中的“集中制”。[4]其实,发展党内民主和民主集中制并不矛盾、在我们党的历史上,相当长的一段历史时期,过多强调的是“民主集中制”中的“集中制”,才使得“民主集中制”中的“民主制”匮乏。民主集中制的实质应该是民主制,而不应该是集中制,也不应该是民主制加上集中制。因为民主制和集中制是有着根本区别和对立的,主要表现在:第一,民主制是强调尊重党员的民主权利,集中制则强调各级领导人的权力;第二,民主制强调党的权力中心在党的代表大会,集中制则强调权力中心在中央委员会及各级党委,并实际凌驾于各级代表大会之上。[1]从这一意义来说,不仅发展党内民主和民主集中制并不矛盾,而且发展党内民主本身就是完善“民主集中制”的题中应有之意。
 
        对于后者而言,萧功秦把“党内民主论”概括为两种主要观点:一是温和的党内民主论,以胡伟、王贵秀等人为代表;一是激进的党内民主论,主要由海外人士、民间持不同政见者及知识分子提出。[2]
 
        “温和论”论者一般处于上层或理论宣传部门,了解党内纪律与游戏规则,更多地考虑其提法的可操作性,并且善于从共产党的文献、领袖人物(比如邓小平)的言论等中为自己寻找合法论据。这样一来,温和论者就具有意识形态的合法性,其观点和主张可以公开发表,容易产生合法的影响力,也容易为中共所接受。
 
        胡伟主张发展党内民主应自上而下与自下而上相结合,以自上而下为主;加强党的全国代表大会和中央委员会的作用关键在于实行差额选举,强化选举功能;既要扩大差额选举的比例,又要扩大差额选举的范围,从中央委员会乃至政治局常委的差额选举扩大到省市县基层的党委的选举。[3]
 
        王贵秀认为,政治体制改革的突破口关键在于发展党内民主。其主要措施包括:建立健全党员权利保障制度,夯实党内民主的基础;改革和完善党的代表大会制度,加大实行常任制改革试点的力度;改革和完善党的委员会制度,理顺委员会内部关系;改革和完善党的纪律检查体制,加大党内专门监督的力度。[1]
 
        在激进民主论者看来,党内民主的核心应该是允许不同意见群体在党内合法存在,并建立党内不同派别合法竞争的机制。“激进论”论者一般身处民间与基层,对官员的腐败深恶痛绝,对中国的前景有强烈的危机感。由于其观点比较激进,一时尚不可能为中共所接受,因此其一般借助于海外民运势力所举办的学术活动、出版物以及互联网等来推销其思想和主张。
 
        这是就发展党内民主的两种截然不同的思路及其相对应的制度化选择。从近年来我们党内民主的发展来看,中共选择的实际上还是“温和民主论”的主要观点。这一点,已经成为我们大家的共识。因为这既符合中共推进民主政治发展的历史逻辑,也符合其实现政治体制改革的现实逻辑。所谓历史逻辑,指的是中共发展民主,会按照其固有的思维,即中国的一切发展都必须在中共的领导之下,而且实践业已证明,在某些领域,比如发展经济,二十多年的改革,确实证明经济改革在中共领导之下是有效的;于是也会以此类推,政治体制改革也需要在党的领导之下。发展民主,也就自然是由党内民主来带动人民民主,以充分实现中共的执政能力和领导效力。所谓现实逻辑,指的是现实生活中,民众对民主的呼声高涨,当然有些声音可能不够理性、乃至过于疯狂,而且社会民主、基层民主的发展必然自下而上不断推进,最后会撬动中共自身也必须推进民主化的改革。在这种情形下,中共提出发展党内民主,一方面有利于中共控制社会民主和基层民主的发展,另一方面也表明了中共与时俱进的开放、民主心态。
 
        如果就年会制来说,在我们党的历史上,党的一大到六大基本上实行党代会年会制。只是在三大与四大之间相隔一年零七个月,四大与五大之间相隔两年零三个月。1956年9月16日,邓小平在中共八大上《关于修改党的章程的报告》中,提出不仅要实行党代会年会制,而且党员代表也要实行常任制。“党内民主没有因为党的代表大会和代表会议开得不经常而受到严重的影响”。“把党的全国的、省一级的和县一级的代表大会,都改作常任制……规定全国代表大会每届任期五年,省一级的代表大会每届任期三年,县一级的代表大会每届任期二年。这三级代表大会一律每年开会一次。”并且强调,“党的最重要的决定,都可以经过代表大会讨论。党的中央、省、县委员会每年必须向它报告工作,听取它的批评,答复它的询问”。在邓小平看来,实行党代会常任制,有这样几个好处:第一、可以减少代表选举工作的负担;第二、可以增强代表和原选举单位的联系,提高代表的代表性;第三、“代表大会常任制的最大好处,是使代表大会可以成为党的充分有效的最高决策机关和最高监督机关”。[1]就中共自身的发展而言,这是中共主张实行党代会常任制最早的、也是最权威的历史根据。
 
        为庆祝中国共产党建党65周年,高放在《党内民主的三大问题》一文中提出党内民主的三大问题:实行党代会年会制;建立中央监委,专门监督党中央;通过党的报刊自由探讨理论和政策。[2]近年来,通过制度化途径发展党内民主,最具实践意义以及能够对中国的政治发展起到实质性的推动作用的制度建设,当首推党代会常任制。[3]关于这一点,中共十六大报告多有着墨,“要以保障党员民主权利为基础,以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点,从改革体制机制入手,建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度。扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点。积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式。按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则,完善党委内部的议事和决策机制,进一步发挥党的委员会全体会议的作用。改革和完善党内选举制度。建立和完善党内情况通报制度、情况反映制度和重大决策征求意见制度。”[1]这是继1956年邓小平提出实行党代会常任制以来,差不多半个世纪后,中共对发展党内民主,实行党代会常任制最新的、也是最民主的表述。
 
        在中共十六大之前,地方党代会常任制已经在五省试点。1988年底,经中组部同意,浙江省台州市椒江区(县级)、绍兴市(地级)先后开始党代会常任制试点。此后,黑龙江、山西、河北、湖南等省也相继进行了党代会常任制的试点。十六大之前,全国首批12个区县试点中,除浙江的绍兴市等5个市县区还在试点外,其他7个市县已停止试点。[2]在十六大之后,地方党代会常任制被视为探索党内民主制度化的一项重要措施而在各地试点,四川雅安的荥经县和雨城区、眉山市、自贡市大安区、山东乳山市、山西石楼县、广西象州县、广东惠州市、深圳宝安区、湖北宜都市、湖北罗田县、江苏射阳县等近20个市(县、区)加入了试点的行列。就其改革的力度、社会影响的程度和媒体关注的广度等方面来看,其中影响比较大的主要是浙江台州市、四川雅安市以及湖北罗田县的常任制试点改革。因此,本文主要以这三地的改革情况为基础,总结分析这三地的改革经验,发现其存在的问题,展望地方党代会常任制的发展前景。
         
        3.研究方法
 
        目前学术界关于党内民主的制度化探讨的论著大多是从规范性的角度来探讨为什么要实现党内民主,即发展党内民主的重要性、必要性、意义,以及如何实现党内民主。关于党代会常任制方面,有一些相关的调研报告,然而,由于论者们的问题意识不够,以及材料占有的不够充分,所以比较多的论述是仅停留于问题的表层;也有一些理论探讨,但是缺乏系统的经验材料的支撑,这样论述起来感觉乏力。本文主要就是力图从目前党内民主制度化状况的层面,即党代会常任制方面所做的试点出发,总结这些试点地的实际情况,所取得的基本成效,发现其依然存在的问题,探寻这些制度化努力的理论意义和实践意义,寻求其完善和进一步推广的条件和解决措施。在研究方法上,不再局限于单纯的规范研究,而是试图把规范研究与实证研究结合起来。用规范研究来指导实证研究,用实证研究来充实规范研究。
 
        本文之所以采用案例研究方法,主要是基于以下考虑:第一,党代会常任制的试点改革中,这些试点地区本身就是一些有代表性的样本。本文所选的三个案例,恰好就是中组部在东部、中部和西部选择的主要试点地。第二,由于党内民主问题本身比较敏感,加之作为一项新生事物的常任制试点,无论是哪个层级的党委,都极为谨慎。在这样的情况下,获取所需资料势必极不容易。因为既不可能做问卷调查,也无法做深度访谈。于是,考虑采用案例分析方法。这样一来,可以摆脱上述研究方法对资料来源的严格限定性。第三,通过对这些试点地做一些案例分析,这也符合中央最近关于党代会常任制的精神。即要总结这些试点地的经验教训,为即将召开的中共十七大做理论准备。第四,就学理上来说,案例分析有其独特的优长。比如对个案的深刻把握,而不是表象资料;现实感较强,一个个案就是一个独立的、完整的事件;叙述性的事件,使得案例研究方法和结果易于理解;它还可以弥补其它研究方法的不足,比如定量研究无法发现的关于人和社会的复杂因素;易学易用,不像统计分析的专业性要求那么高;就研究规模来说,既可以适用于团队研究,也可以适于个体研究;相比调查统计方法而言,可以节约研究成本等。[1]
 
        在选定案例研究方法之后,到底采用那种类型的研究方法也是需要有所取舍和讲究的。如果从利用案例的数量来看,案例研究可以分为单案例研究和多案例研究;如果从案例研究的目的来看,案例研究可以分为探索性案例研究、描述性案例研究和解释性案例研究。这就是罗伯特·K·殷所谓的2×3的矩阵。即案例研究可分为:单案例探索性研究、单案例描述性案例研究、单案例解释性研究、多案例探索性研究、多案例描述性案例研究和多案例解释性研究。探索性案例研究的目的在于将要研究的问题或假设,或判断预定研究方案的可行性;描述性案例研究在特定情境中展示了对现象的完整描述;解释性案例研究提供因果关系的信息,即解释事情是如何发生的,也就是归因分析。[1]
 
        在具体选择多案例时,也有一些特定的要求。在罗伯特·K·殷看来,案例的选择,必须符合这样三个标准:第一,在案例最终选定前,每个案例都应当展示出案例性的成果。或者说,案例能够有力、正面地反映所研究的现象。第二,案例研究反映了所涉及的政策措施。第三,这些案例要涵盖不同的地理区域,尤其是不同经济条件下的案例。[2]
 
        根据上述分析,在研究方法上,本文主要采用的是多案例解释性研究。在案例的选择上,严格遵守罗伯特·K·殷的上述三个标准。浙江台州、四川雅安、湖北罗田近年的党代会常任制试点,各自都已经取得了一定的成效;也有各自的政策选择;它们位于不同的地理区域,且经济条件各异。这些在下文的案例介绍中都要做详细的介绍。
         
        4.资料来源
 
        本文关于浙江台州、四川雅安以及湖北罗田实行党代会常任制的文献资料来源主要是两个方面,一是笔者到湖北罗田实地调研收集到的各种资料、以及访谈记录。为了实际了解党代会常任制实行和发展情况,笔者于今年7月-8月到湖北罗田县进行了为期一周的实地调研。这次调研的范围除了县委、还包括其所辖凤山镇、三里畈镇、骆驼坳镇、胜利镇等乡镇。由于各种原因,就调研的方式而言,这次调研主要采用了访谈式。访谈的对象包括从事常任制的一线工作人员(包括县级和乡镇级的)、县委老干部、党代表、普通党员。这次调研有两点遗憾:一是由于各种原因,本次调研无法采用文卷调查,只能采用访谈,无法得出数量化的统计分析;二是由于一些原因,没有找到那些县委委员、更多的党代表访谈,这使得访谈的对象存在着一定的局限性。

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