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民主转型时代选举改革的理论探讨
「内容提要」本文的目的是,对制度选择的理性选择观加以修正,以解释后共产国家选举制度的起源和变革。我们区分出研究选举制度的设计和改革的三种观察的角度,承认决策者动机的多样性。通过考察不同时期的制度变革以及理念和理性因素在制度形成和变革过程中的相互作用,我们希望不必再从“行动”还是“结构”、“利益”还是“理念”这种二元的角度考虑问题。

  「英文摘要」This paper attempts to rectify the rational choice approachwhich is dominant in the existing literature on post-communist electoralreforms.We are able to identify three distinct approaches in relationto the multitude of decision makers and their motives.With the emphasison the interactions between ideas and rationality ,we intend to supersedethe familiar dichotomies of “agency vs.structure”or“interest vs.idea”。Such a re-thinking of the existing explanations is the beginning of aprocess towards further empirical investigations.

  一、导言

  对选举制度及其影响的研究,一向是政治科学的核心主题之一,而且至今仍具有现实意义。在大多数成熟的民主国家,选举制度通常是一种相对稳定的制度。但是在过去十几年里,在第三波的民主化浪潮中,选举改革和选举工程的问题又被提上了政策研究的议事日程。在1989年欧洲的共产主义制度消解后,研究民主化的学者都会问,这些正经历民主转型的国家,应该采用哪些游戏规则,以达致成功的民主转型呢?

  塑造选举制度不仅是宪法专家或法律专家的责任。选举制度关系到政治的本质,它塑造着政党和政党体系,支配着社会团体的政治代表和选民的选择,影响着政府的稳定,因此决定着未来政治竞争的性质和范围。在处于转型期的国家,参政者为了在民众中获得合法性,得到国际民主社会的承认,最先致力于设计的往往就是选举制度。明智地设计并适时采用的选举规则,能够有效疏导和约束各个新出现的政党之间的权力之争,增加其行为的可预测性。①

  改革治理体制的愿望是一回事,要清楚解释制度改革过程的本质,则是另一回事。选举制度发挥着深刻的分配作用,这是政治参与者——政党、政治领袖和社会团体——为何对不同的选举方案以及另一些政治改革设计展开激烈竞争的原因。民主的选举制度,可以根据选票及国会内议席的比例,将选举制度分成比例代表制、多数决制度及其它混合的选举安排。不过,在研究这种现象时,有关比例代表制和多数决制度两者之优劣的传统分析是不够的。参与者对选举改革的意义会有不同的看法:(1)促进所有相关各方的集体利益;(2)牺牲一些人的利益,使另一部分参与者获益;或(3)只对某些参与者有利,与另一些人无关。对提高效率的选举改革和再分配性质的选举改革加以区分,对于理解我们这里所研究的问题有着重要意义。选举改革既可以限制政治参与者,也可以壮大它们的势力。我们很容易想象,选举改革注定会触发激烈的辩论。

  选举改革的政治学的特点是,对改革的命运起着决定作用的人,也是直接受到改革影响的人。换言之,为了使潜在的赢家和输家都接受选举制度的合法性,需要达成某种政治协议。若想解释选举制度如何产生,我们必须搞清楚政治参与者的意图和他们之间的互动。由于参与者和目标的多样性,几乎不可能只有一个设计师。因此,一种制度可能是参与者有意图的行动之产物,但不可能完全是某个人的行动的结果。

  以往的研究侧重于描述不同选举制度的机制及其政治后果,不太重视理解选举制度的成因。我们对不同类型的选举制度的后果知之甚多,对导致其形成或变革的因素却知之甚少。为了理解选举规则的出现及其在时间中的演变,就要进行更多的比较研究,要搞清楚特定选举制度的起源、影响和稳定性。选举改革会否造成政局不稳,选举改革的过程至少同最终采用的规则同样重要。

  说出问题的所在,并不等于解决了问题。现有文献在比较和评价“理性选择理论”(rational choice theory)和“规范性理论”(normative theory)所提供的不同视角上,已经取得了一定的进步。最常见的解释是,政治参与者为了保住和扩大他们在国家权力中所占的份额,会选择对他们最有利的选举制度。另一种不太流行的观点认为,理想(ideal )和规范性的价值(norms )激励着政治参与者做出可能不符合他们眼前的选举利益的选择。利益(interest)这个概念可以宽泛地用来表示那些代表自己说话的人所表达的各种愿望。不过,在很多讨论选举改革的文献中,利益这个概念也许充其量是一个起点。现有文献偏向于认为,现实主义的制度选择立场优于理想主义的立场。但在协商的过程中,参与者基于利益的计算同规范性的价值之间有着怎样的互动关系,对此我们所知甚少。这个领域的系统研究微不足道,更看不到综合性的研究。

  因此,本文的目的是,把解释选举制度设计的各种明确观点加以综合,对制度选择的理性选择观加以修正,从而把选举研究推向一个更深的层次。我们认为,理性选择观中存在着一个特殊的理论盲点,它使我们有机会去改进我们对规范的作用及其对选举设计的影响的理解。概言之,这就是本文所要解决的核心问题。

  二、理论之争

  对选举改革工程的研究,主要是由研究政治领袖的选择及其后果的文献组成的。在展开讨论之前,有必要界定一下我们所使用的一些概念和用语。

  首先,政治行为中的行动(agency)和结构(structure )的基本的划分。注重结构的学者认为,政治参与者的活动或选择空间显然受到结构性因素的约束。结构一般是指背景,是限定参与者的行动范围的物质条件。这些因素多是一些环境的因素,如社会的状况、社会的结构、经济发展的程度等等。相反,注重行为的学者侧重于研究参与者影响环境的能力。

  以为能够给结构和行动的对立找出一种解决办法,是不切实际的。我们倒不如超越这种非此即彼的观点。一方面,结构固然重要,但结构主义提供的预测并非确定不移,它仅仅是具有或然性的预测。另一方面,参与者会重新设计和建立制度的秩序,它最后有可能导致出入预料的变化,但这种变化肯定与环境有关。

  因此,仅仅用结构性因素,无法解释选举改革采取的具体形式。结构是一个过程,而不是一种一成不变的状态。我们必须承认参与者的行动,把变化的可能性纳入结构概念。从这个角度说,行动是个反思性的概念,强调参与者如何自觉利用结构资源,根据不断变化的境况调整自己的想法和行为。

  可以说,当政体正在经历转型时,这种转型有可能表现为一个变化多端的曲折过程,这将大大扩展行动的范围。因此,政体转型只能被理解为一个不知道会持续多久的时期,它的特点是有着异乎寻常的不确定性,这时的行为是不确定的,有关选择的规定也是不严格的。换言之,这个时期的政治参与者的思想和行动很难事先确定,甚至事后也难以根据他们的结构地位去判明原因。

  不确定性的概念对我们分析选举的变革具有重要意义,原因有二。首先,在高度不确定的情况下,尤其是在经历了制度更替之后,很多有关的参与者对于自己当前和未来的实际利益,并不是十分清楚,更不用说如何实现他们的利益。其次,制度革新意味着,无论结构还是制度就政治行为和决策可提供线索都是不稳定的,参与者之间可能出现新的互动模式。在这种情况下,无法再把参与者的自身利益作为解释其选举设计选择的毫无争议的现成工具。

  Elster把人类在制定规则过程中的动机描述成一个多种因素交织在一起的复杂现象,它包括各种不偏不倚的论证(reasons )、利益(参与者自身、选民、党派以及他们所属的制度的利益)以及情绪和偏见等感情因素。②追问决定着政策后果的因素是理念还是利益,是一种错误的提问方式。这种非此即彼的分析之所以错误,是因为它忽视了第三种可能:两者之间的互动在起着决定作用;它们相辅相成的关系在于一个协商过程之中,而选举法是在这一过程中被提出、讨论、修改和表决。我们不能仅仅关注选举法的出现。为了帮助我们理解某些选举制度得到采用或革新的原因,我们得借助于三个思想流派——现实主义、理想主义和协商性决策(delib erative decision-making )——的见解。下面我们就来谈谈这三种有关选举工程的观点。

  三、理性选择理论的贫困

  “理性选择理论”做出一些同人的自利动机有关的简单假设,然后试图描述和检验从这些假设中逻辑地推导出来的预测。主要假设有三:第一,个人知道自己的需要;第二,他们试图满足那些需要;第三,行动者希望掌握相关信息,以便对自己的选项加以评估,尽可能做出最好的选择。因此,制度变革的机制具有工具理性的特点,它是以当事人自私的选择为基础。

  所以Ordeshook 声称,“政治制度是其建立者的自身利益的产物。”③也许我们可以放心地假设,参与选举法协商过程的大多数政党,是从未来的权力分配这个角度看待自己的利益。政治行动者只会同意那些有利于他们扩大或维持权力份额的改革。换言之,假如他们预期提高效率的改革——对各方都有利的改革——能够提升他们的政治地位,他们就会支持这种改革。但是,假如涉及再分配的改革有可能以某一方为代价让另一方获益,那么前者是不可能支持这种改革的。

  乍看上去,这种“理性选择论”提供了一个很不错的理论模型,它对选举改革的过程做出了简单明了的解释。假如各种选择一目了然,其后果也较为明晰,这种理论便为制度选择提供了一个微观基础。换言之,新的游戏规则在政治参与者的战略性讨价还价中产生。具体而言,假如(1)一个国家里存在着处于支配地位的参与者或参与者联盟,并且他们希望在另一种选举安排下得到更多的席位或权力;(2)这些参与者利用其支配地位而做出选举法的变革。不过,在选举改革的后果高度不确定的情况下,自利的参与者为了避免全盘皆输,倾向于采取回避风险的立场。这是因为当事人虽然很清楚自身的利益所在,但对于如何实现它们并无把握。④可以预见到两种不同的后果。其一,这可能导致政治参与者将比例代表制和多数决制度采取混合的安排。其二,政治参与者有可能阻止变革,维持现有的规则。

  然而,相关文献可能夸大了“理性选择理论”的优点。首先,自私自利远不是一个毫无问题的概念。如果用来辨别利益的方法是行动者对某些选举制度的选择,即根据行动者的行动去识别他们的目的,那么至少可以说这是一种“自我证明”(self-confirmatory )的理论。根据从行动者身上观察到的他们对选举安排或制度的偏好,去确定他们的意图或利益,毕竟不能充分揭示工具性选择的机制,更糟糕的是,它还有同义反复(tautology )之嫌。

  于是,有些信奉“理性选择理论”的人转而采用一种演绎法,从个人自利的假设,把行动者的选择理解为他对改革预期的效果。这种确认行动者动机的演绎法虽然有着比归纳法较坚实的基础,却会使它破绽百出。工具理性的考虑听上去简单动人,但是根本没有理由相信行动者的选择将会产生符合其意向的结果。一旦碰到改革的失算或意外后果,其最终结果经常对他们不利。这种工具理性对于分析复杂多变的政治环境显然用处不大,因为其中的政党、政治领袖和公民之间的关系极不稳定,尤其是在经历了数十年的独裁统治之后。因此,行动者有可能不清楚制度改革会产生甚么结果,从而也不清楚在这种情况下他们的利益所在。

  Bunce 和Csanadi 提出,“流动性和变化不定”是后共产主义国家现时的规则。⑤共产主义政权已被拉下来,但新的游戏规则却似乎经常处于不稳定状态。Havel 赞成这种说法:

  那种每样东西都在破裂的感觉十分普遍。在某种程度上,这是真确的。以前支撑秩序的方法——中央集权、官僚主义和颟顸的体制——不能维持并且正在崩溃,新的体制在各方面正在诞生、准备和考虑之中,但它仍未站稳脚步和行动自如。⑥

  在这种背景下,民主政治添上了困难的特性。问题是多种多样的,例如,政党、有组织的利益集团、种族或宗教团体和选民之间的关系远远未能清楚地表现出来;选民基本上未决定是否对政党表示认同,或者他们对政党的认同仍摇摆不定。在很多国家,政党和利益团体两者都不是紧密团结的,亦不是强大得足以用权威的口吻替它们的支持者说话,以及保证政府会听从它们最低的要求。政党毕竟不能够向一群浮动的选民负责——这些选民的社会经济利益和身份正经历一个不稳定的毁灭和重建过程。

  即使在相对稳定的选举环境中,行动也会因为一些偶然事件而导致不同的结果;或者,个人有可能不知道自己的行动给分配造成的结果。政治参与者有时不得不在缺少明确利益的情况下采取行动。人们在确定自己的利益需要什么时,往往是根据一些变化不定的理由。例如,如果赢得下一次选举有可能不符合他们的中长期利益,那么,在界定“自身利益”时应以哪一种利益为主?可见,像Colomer那样假定“参与选择选举制度的政治参与者十分了解不同规则的诱因(incentives)和可能的结果”,是有悖于现实的。⑦

  其次,“理性选择理论”作为一种简化的设计不无用处,却不足以对选举设计和改革做出富有成果的解释,往往导致片面的分析。而且,这种分析很容易因为有选择地歪曲事实使其符合理论。这种方法忽略了太多的因素,严重简化了人类行为的复杂动机或Elster所说的“建立规则的心理学”(the Psychology ofrule making )。它的另一个弊端是,当发现经验数据与模型不符时对理论进行事后调整,对于同它竞争的理论不予理睬。“利益”的概念时有被延伸,把政治行动者的选举收获之外的许多考虑都纳入它的名下,结果是所有的动机都变成了同样的理性。明乎此,宣称政治参与者的“自利”决定他们对选举规则的选择,仿佛是一种可以解释一切可能的结果的战略分析。只是,这种事后孔明的理论,其实什么都没有解释。

  面对这些批评,我们首先要把“理性选择理论”的假设作为应予检验的临时性假设。而且还要随时准备承认,这种理论并没有解释所有的行为,因为世界上还存在着非“自利”的动机和行为。在我们看来,“理性选择理论”仅仅是一项试验,旨在发现假如人们是理性的时候他们将如何采取行动,以及他们的行为方式是否符合他们是理性人的假设。如他们对选举规则的选取始终令人费解,那么我们一定要勇于承认这种假设不适用于此。此外,假如“理性选择论”排斥各种规范、理念、意识形态偏好以及习俗或文化因素,那么它显然也是不正确的。

  在现实世界中,人类行为并非总是“自私自利”的。对于行动者的真实动机到底是什么,很难直接给出回答。所以我们必须把眼光超越“自利行为”的假设,在历史分析的基础上思考文化传统、惯性因素、外来或历史模式的影响、民主政治的规范信念、有关选举原则的理想主义、计算失误以及纯粹的偶然事件等等因素各自发挥的作用。我们将在下一节说明,制度的理念如何对一般政治和具体的选举工程产生影响。

  四、制度的理念基础与制度变革

  “理念论”(ideational approach )是个概括性的观点,用来表示一种有关制度建设的立场,它强调道德价值、规范和集体利益的重要性,不把党派利益作为制度选择的指南。人们确实有时会根据各种经验、教条、意识形态和“半生不熟的”的理论采取行动,它们可能是来自某些历史的或外来的制度模式。近年来,对于“理性选择论”的不满,使重视“理念”的研究方法得以复兴,它被用来补充甚至取代主流的方法。⑧搞清楚“理念”如何发展,以及它对行动者的偏好有何影响,有助取代利益为本的理性假设这个黑匣子的不二法门。

  但是,“理念”的重要性何在呢?说它总是很重要,会引起一些复杂的感觉。⑨一方面,对于这个概念以及它对制度发挥的影响,理论阐述一向就很贫乏。对“理念”的作用只有一些含糊的、描述性的或假设性的说明。另一方面,一些“理念论”者往往更关心的是“正确的”理念得到采纳,而不是“理念”本身对制度发展能够产生的政治影响。但对于本文的研究来说,所有这些分析都是有益的。这些讨论给一种为理解理念对制度改革的作用和意义的“理念论”提供了基础。

  首先,“理念”作为解决问题的手段,为行动者提供了一张航线图。假如一些理念与某些言之成理的原则性信念一起传播,并且反映着一种有的放矢的政治行动观,它们对行动者的选择产生独立影响的潜力就会得到加强。因此,“理念”可以给政治行动者采取的特定行动提供充足的理由,从而沿着十分明确的方向推动政治决策。

  第二,人们普遍承认,“规范”总是在政治决策中发挥一定作用,但却一直没有得到明确的解释。关键在于搞清楚规范如何形成行动者的价值和偏好、从而塑造其行为的过程。实际上,行动者可以只字不提自己的利益,只用某种正义或公平意识去解释自己的决定(道德化解释)。

  第三,“理念”发挥着聚焦的作用,它使行动者能够对形势形成明确的看法,从而对结果具有一定控制力,这是因为行动者如何去界定问题本身便决定着解决方案的性质。在任何政治环境中,政治领袖和其它参与者都有必要说明和表述他们对问题的诊断,并使大众相信某种制度或政策建议能够用于解决紧迫的问题,是一种可以接受的方案。行动者如果事先缺少可以用来阐明形势的理念,他也不可能以任何有意义的方式采取行动。在政体转型同时出现的不确定性的环境中,就更是如此。由此可见,行动者用来提供稳定感、使有目的的行为成为可能的一套理念,对决定新的制度形式起着至关重要的作用。

  第四,“理念”的重要性还在于它确实能够改变行动者对“自身利益”的看法。这两套概念虽然可以分而论之,但它们并非互不相干的东西。其实,“利益”的表达需要以“理念”为媒介。因此,强迫我们在它们之间采取非此即彼的立场是错误的。如果行动者能够根据一些“理念”去界定他们的“利益”,那么他们对制度或政策的选取也是由“理念”所致。

  总之,对于解释选举制度的选择,着眼于理念的方法较之以利益为基础的方法更为先进。政治制度是有形的理念,它们是一些根据有关人们对环境的解释去组织事物的结果。从这个意义上说,制度显然有着理念的基础。如此一来,制度变革本身就变成了对现有制度的理念基础挑战。

  但是,制度的设计与演变不可能完全用“理念”本身的存在加以解释。在经历民主化转型的国家,可供利用的“理念”实在是五花八门,所以选举制度的选择并不是一件简单的事情。各种改革的理念互争高下的情形并不罕见。同样,由于政治行动者各持己见,政治光谱中的价值观也是形形色色。如果不只一种理念影响着政治行动者,为他们提供辩论有关最佳行动方式的立足点,那么这种理念之争就会成为讨论各种选举制度之优劣的典型特征。正如Norris所说,在有关多数代表制和比例代表制的选举制度孰优孰劣的辩论背后,有着“无法解决的价值冲突”。⑩赞成一方的人和赞成另一方的人,对代议制民主的看法大相径庭。

  按照传统的智慧,在公平代表和政治稳定之间存在着一种此消彼长的关系:有人想要政治稳定的话,他就得选择多数决的代表制,假如更看重公平代表,他就得选择比例代表制。比例代表制有利于议会中出现更多的政党和观点,因为没有哪个政党能在议会中赢得绝对多数的席位,所以通常需要组成联合政府。相反,多数决的代表制较容易把组织政府的责任委托给一个在议会中获得简单多数议席的政党。

  寻求“最好的”制度,是各种制度设计之优劣的讨论中的一种常见的毛病。例如Lijphart十分相信,在其它条件相同的情况下(all things being equal),把议会制政府同一种温和的比例代表制结合起来将有利于政治稳定,因此从长远看能够增加巩固民主制度的可能性。(11)还有人从规范的角度主张,政治稳定或民主制度的前提是找出公平反映民意的方法。如果制度安排的公平性和稳定性是相互关联的,那么关心政治稳定的人也会同时关心公平的理念。然而并非人人都相信这一点。在Blau看来,目前并不存在完美的理论解释为何我们应当按照比例代表制分配议会席位。(12)他以英国为例表明,“公平”的概念不可能成为选择比例代表制的标准,因为它的含义是见仁见智的。

  放诸四海皆准的民主制度并不存在;民主政治可以用多种方法组织起来,但基本假设是,不同的制度安排所包含的诱因和遏制因素会产生不同的政治行为。制度研究的主要任务,是找出哪些在制度方面的设计对稳定和有效的政治体制最有利。例如,为了确保新生的政党体制顺利运作,提供制度方法的专家都赞成以下几点是重要的:防止两极分化和极端主义、维护少数人的代表权、鼓励向心的动力,以及确保政党不仅要对人民负责,而且能成立强而稳定的政府。学者主要关心的是那些能聚集社会利益、建立共识以及领导民主过程且甚少分裂的政党体制的发展,所以,建立健全的制度是必须的,尤是以达致不仅在政党竞争和合作之间,而且在代表性和管治能力之间一个健康的平衡。同样重要的,是游戏规则应该小心地修改,以适应和响应每一个国家的特殊环境。

  1989年后东欧与前苏联共和国引进的选举,是由一党专政过渡到竞争性政党体制的一个重要部分。没有公开、自由、公平和定期的选举让人民通过不记名投票的方法决定哪一个(或哪些)政党有权管治国家,民主政府是无法想象的。此外,选举结果不仅显示个别政党的受欢迎程度,而且更表现出政党制度整体的发展。选举肯定是代议民主制必不可少的部分。

  学界对多数决制度的偏爱旨在强化正在发展的民主政体。但我们必须注意,多数决制度的优点在有激烈种族、地区或宗教分歧的地方会减少,在这些情况下,学者担心若把少数团体排除在政治程序之外,可能会引致激进、不负责任的政治活动和离心性的竞争,到头来会削弱民主政体的合法性。因此,大量减少比例性以禁止极端利益和观点在议会中的代表权是不明智的。在鲜明的对比下,比例代表制虽然有那么多缺点,但它不仅确保了少数人的代表权,而且鼓励在有分歧的社会里实行权力分享的做法,所以,比例代表制可以减少政治上强烈的分歧,避免这些分歧演变为派别暴力和内战。

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