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合约理论视野中的地方政府竞争制度分析
[摘 要]  现实中的行政体制和外部制度环境等制度因素,是诱致地方政府完全从辖区收益最大化出发,使要素配置本地化和保护本地市场等非合意后果出现的重要原因。因此,从制度因素的角度考虑解决上述问题的应对策略,将有益于把地方政府竞争带来的后果由非合意引向合意。 [关键词]  地方政府竞争;制度分析; 政策选择   问题的提出     地方政府间的竞争后果往往有两类,其中一类认为,地方政府竞争可以增进地方居民福利水平、强化市场秩序,约束地方政府行为并提高资源配置效率( Tiebout ,1956:416 ~ 424 ;Oates ,1969 :957~961 ; Mo ntinola 、Qian and Weingast , 1995 ; Qian 、Weingast ,1996 、1997 ;冯兴元,2001) 。而另一类研究则认为,地方政府竞争会产生诸如地方保护、市场分割等后果(周业安、赵晓男,2002 ;周业安,2003 ;银温泉、才婉茹,2001 ;谢玉华,2005) 。根据对上述研究结论初步评估,笔者发现前一类研究突出了政府间竞争中地方政府行为及其后果的合意性一面,但这类研究没有进一步指出地方政府竞争出现积极后果背后的制度条件,或者说这类研究并没有指出地方政府竞争的后果为什么一定是合意的。后一类研究分别从政府结构、行政性分权、地方政府的收益意愿等角度出发,解释了诸如地方保护、市场分割等由地方政府竞争带来的非合意后果的原因,这其中涉及了制度因素,但并没有在一个统一的理论框架下讨论。笔者认为,在一个理论框架下讨论上下级政府间关系、地方政府与居民间关系及其对应的协调机制,以及地方政府竞争面临的外部制度环境,可以解释行政体制和外部制度环境等几方面制度因素,诱致了地方政府完全从辖区收益最大化出发,使要素配置本地化和保护本地市场等非合意后果出现。同时,若从行政体制和外部制度环境等制度因素的角度考虑应对策略,将有益于把地方政府竞争带来的后果由非合意引向合意。因此,从制度因素的角度解释地方政府竞争产生的非合意后果,并由此考虑政策选择将是本文关注的焦点。     交易费用经济学的主要代表人物威廉姆森(1979 、1985) 提出了替代性组织的思想,各种经济组织被发展出来的主要目的在于减低生产和交易费用,一旦某一种特定组织不能起到减低交易费用的作用,那么就有必要出现替代性组织取代之。这些替代性组织被威廉姆森称为“治理结构”。基本逻辑是:把交易看作是最基本的分析单位,各种经济活动都可以被理解为交易活动,从不确定性、资产专用性和交易频率三个方面刻画之;把交易活动还原成不同类型的合约形式:古典合约、新古典合约和关系性合约;每种形式合约都对应着相应的治理结构,即市场治理、双边治理、三边治理和统一治理等;最后,衡量治理结构是否有效率的一个重要标准在于它是否减低交易费用。笔者认为威廉姆森语境下的各种治理结构最直观的一些形式是市场、科层等经济组织。     然而,从更广泛的意义上考虑,威廉姆森实质上考察的是交易关系还原出的合约在实施过程中,利益各方如何协调的问题,如他所指“任何一种关系,不论它是经济关系还是其他关系,只要它表现为或者可以表述为签约的问题,就都能根据交易费用经济学的概念作出评价。它不仅适合于最明显的合同关系也适合于不太明显的合同关系”。这样看来,合约相关各方形成的某种协调机制也可以被看做是“治理结构”的变体,它表现为一个规则体系。所以笔者希望有关地方政府竞争后果的讨论能从考察上下级政府间、地方政府与居民间、外部制度环境与地方政府竞争行为等关系当中找到线索:上下级政府、地方政府与居民间的关系可以被视为发生多次交易,进而分别订立一系列合约的过程,这些合约对应的协调机制,亦即类似威廉姆森意义上的治理结构,以及地方政府面临的外部制度环境约束中找到线索。   地方政府竞争基于合约理论的分析框架     () 上下级政府之间的代理关系     代理合约发生在委托人—代理人的互动关系中,委托人赋予代理人决策权力并要求代理人代表他完成某种任务。给定有限理性、机会主义到处存在,由于委托人与代理人信息不对称带来的后果就会凸显出来: (1) 委托人往往不能直接观察到代理人的行为; (2) 代理人能够观察到委托人察觉不到的内容,在一些情况下代理人可能会出于利己考虑,欺骗或对委托人隐藏信息(菲吕博顿·芮切特,2005) 。     《宪法》和《地方组织法》中明确规定:各级行政机关之间存在上下级领导隶属关系。可见,上下级政府间处在一种直接的委托—代理关系之中,上下级政府间可以被视为签订了一个多任务代理合约,即下级政府作为“代理人”完成由作为“委托人”的上级政府指派的各种任务,包括经济增长、保护环境、公共设施建设、计划生育、提高教育水平、社保医疗等,上级政府根据上述任务的完成情况评价下级政府的公共管理水平。     从上级政府(委托人) 的角度考虑: (1) 技术上,代理任务中比如经济增长( GDP) 量的方面,容易用统计数字测量、评价,但更多的任务的完成情况往往需要从多方面考察评价,需要上级政府支付包括建立多种监督下级执行的费用,如增设专门派出机构、多派人手下基层调查等,这样对多任务执行和完成情况监督的预期费用会较高; (2) 给定委托人对代理人的有限理性,机会主义到处存在和自上而下较长的信息链,考虑到考核任务较多且多数任务的完成情况不容易测量,上级政府始终处在对下级政府的非对称信息状态中,下级政府往往有隐藏真实信息,向上隐瞒、谎报信息的冲动。结合以上两点考虑,理性上上级政府(委托人) 将做如下安排:化简代理合约以经济增长单一任务反映下级政府(代理人) 的公共管理水平,并且达成某种协议,若下级政府的经济增长任务完成情况好,它的主要官员将获得自上而下的政治支持,反之则“下台”。     从下级政府(代理人) 的角度考虑,现实中代理人面临着双重不确定: (1) 主要官员任期不确定。下级政府主要官员任期的稳定性往往不能得到保证,同时又面临着经济绩效核心的政绩考核压力,因此在任期内向上显示政绩的有效方式只有追逐“短平快”式的经济增长目标; (2) 社会全面发展后果不确定。地方官员以辖区政治、经济、社会全面发展为追求目标诚然是正确的,追求全面的社会进步短时期内效果不明显、周期也很长,出于理性考虑把经济增长作为单一任务取向更容易向上显示政绩。     可见,上下级多任务委托—代理合约的难点,导致合约化简:上级政府(委托人) 仅以地区经济增长水平评价下级政府(代理人) 的公共管理水平。它导致以下后果: (1) 如何有效发展本辖区经济被下级政府置于很重要的位置,由于决定经济增长的各种投入要素是稀缺的,因此不得不参与要素竞争,甚至采取种种过度竞争以“抢夺”要素的方式完成经济增长任务向上显示政绩; (2) 由于上级政府(委托人) 的有限理性、自上而下较长的监督信息链,使委托人监督代理人、获取代理人信息需要支付高额的信息、监督费用,这些费用太高以至于委托人要承受代理人的机会主义风险,因此它并不能完全控制该合约的诸多非合意后果或外部效应的发生,如当下级政府(代理人) 专注于辖区收益最大的“内部性”问题时,却把解决市场分割、经济可持续发展等“外部性”问题留给上级政府(委托人) 处理,也不见得有能力设计出一套合理的机制,有效约束下级政府(代理人) 行为,进一步解决由此带来的非合意后果。     综上所述,笔者有如下基本认识:上下级政府委托—代理关系的协调机制是地方政府竞争非合意后果的主要引致因素之一。一方面,考虑经济增长导向的代理合约内容和政绩考核体系,实质上导致自上而下的扭曲激励,逼迫下级政府(代理人) 专注于经济增长任务; 另一方面,考虑上级政府的有限理性、上下级政府间不对称信息以及长信息链,上级政府(委托人) 对下级政府(代理人) 的行为约束能力事实上相当有限。那么地方政府竞争的诸多非合意后果,如各种形式的过度竞争、为实现经济增长目标使要素配置本地化和保护本地市场等等,将此引发;上下级政府协调机制不能起到约束过度竞争行为和减低协调费用的作用,至少在边际上应作调整。     () 地方政府与辖区公民之间隐含的委托—代理关系     诺思(1981) 从合约理论出发,结合掠夺理论考虑发展了一个简单的国家模型。他认为,一方面,国家和选民之间的关系可以用合约理论解释,即国家和选民之间的合约;另一方面,也强调国家会潜在的利用暴力来实现对资源控制,即国家对选民的掠夺。基本特点是: (1)“国家用一组服务——我们可以称作保护和公正——来交换收入。有组织专门来从事这些活动则能为社会带来更大的收入”;(2)“国家试图像一个差别垄断者那样行动。为每个选民团体设计一组权利以最大化国家收入”;(3) 国家是受其选民的机会成本以其竞争对手或多或少的约束,将取决于选民的“退出成本”或潜在竞争对手的竞争力。     考虑该理论框架对地方政府与辖区公民关系的讨论,对间接理解地方政府竞争将是有益的。地方政府和辖区公民的关系可以被视为某种形式的合约关系或则是一种隐含的委托—代理关系:地方政府提供各式各样的公共产品,如产权和合约权的保护等,以及更具体一些的公共产品来与辖区居民交易获得税收;地方政府提供的公共产品质量的高低会直接影响辖区公民、资源的去留等,以及同其他地方政府的竞争中能否争胜;辖区公民、资源的去留等,将影响本地政府收入,那么当地政府会受到或多或少的约束。     然而地方政府行为受到的这方面约束力实际上是比较弱的,即自下而上的“软约束”和弱谈判能力,原因在于:(1) 辖区公民“讨价还价”的能力有限。辖区公民拥有以“退出”为手段约束地方政府行为的权利,但需要考虑“退出”的机会成本。公民“退出”的机会成本相当于他在本辖区的一种专用性投资,假如公民对地方政府行为不满打算“退出”本辖区,那么他将承受一系列成本,包括了他投入到家庭、事业、朋友中的成本等; (2) 地方人民代表大会的约束监督能力有限。人大代表通过选举产生,也反映了自下而上的约束愿望,但是这类约束能力往往值得怀疑。     所以我们发现当地方政府面临着自下而上的“软约束”和弱谈判能力的时候,将获得一个较低的机会主义行为成本,会诱致政府的机会主义行为,比如阻止当地公民能够将他的资产向对其评价更高的地方、设置进入或流出壁垒控制资源流入流出等等,当一个政府处在与同类政府竞争的时候,为了保证竞争的资源供给会特别的采取攫取或控制私人资源等机会主义行为,这都是由于自下而上的“软约束”和弱谈判能力造成的地方政府竞争非合意后果。     () 地方政府竞争面临的外部制度环境     根据威廉姆森(2000) 的分类,制度可以被分为几个主要层次: (1) 社会嵌套层次,包括习惯、传统等非正式制度; (2) 制度环境,它由宪政、法律、产权等正式制度构成,也包括了政府的立法、司法功能和不同层级政府间的权力分配; (3) 治理结构,给定制度框架,理解交易关系及合约的实施; (4) 要素的配置和雇佣。在这个分类中制度环境代表了制度的宏观层面,治理结构表现了制度的微观层面。

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