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防腐如防火——论对腐败的抑制


          
          2、自由民主制度 
         
          我们已经看到,在朝集团的自我约束对于抑制腐败是必要的,但又是靠不住的。要有效防止权力滥用,除了在朝集团做出主观努力之外,还应当创造两个客观条件;一是随时撤走权力滥用的对象,让权力无所施用;二是随时撤销对行使权力者的授权,让他无权可用。前者谓之自由,后者谓之民主。 

          自由是民众对变质权力的消极自我防御,“惹不起,走得起”,是百姓对自由的诠解。所以,自由的精义在一个“走”字,即西方所谓的用脚表决。正当的个人利益和个人权利受到官员或整个政权侵犯时,只要公众有离开这个官员或这个政权的自由,这种侵犯就较容易被制止,因为任何统治者都不希望看到她所统治的是一块没有人民的土地。但是,自由在其他方面的价值,远远大于它在抑制腐败方面的价值。自由是“逃避腐败”。但可供逃避的地方是有限的,而且为了逃避腐败,个人和社会都要付出惨重代价:个人要抛弃他所珍爱所依存的许多东西,社会或某个地区要丧失它的一些优秀成员以及经济社会的某些发展。
 
          只有民主是民众对变质权力的积极自我防御。当然,民主的作用不只是防止腐败,但防止腐败确实是民主的基本功能。民主并不保证发生最好的情况,但它能防止发生最坏的情况,包括权力腐败。民主是阻止社会之车倒退和遇到紧急情况时的刹车装置,是让政治之水流动起来的活水之源。民主并不只是选举、罢免或监督领导人,民主的真谛是政府听从公众的意志,划定政府活动的边界。民主是人民告诉政府应该做什么,不应该做什么。政府及官员如果做了不该做的事,便属越轨犯规行为。选举、罢免和监督只是确保公众意志得以贯彻的手段。民主之所以比官僚制度更能防止腐败,就在于公众意志比任何官僚制度都更不易软化。公众意志划出的政权与民权之间的界限,是权力细菌不可能渗透过去的真空地带。这种强约束对官员及政府所造成的“犯规受罚”预期,又会硬化他们的自我约束。这就是民主防患于未然的作用。

          但是,民主制度诞生伊始,并不令人满意。首先,它容易受到权威的挑战。一个伟大人物获得最高权力,完全按照人民的意志建立一些丰功伟绩,就可以树立无上权威,轻易击败任何竞选者,从而长期占据高位,最终可能取消选举,摆脱监督,废止罢免,建立专制。为了防止权威损害民主,人类采用了限任制和分权制。在民主条件下,与其说限任和分权是为了防止权力滥用,不如说是为了防止权威的过分膨胀。滥用权力会立即受到废黜。只有无限制地树立权威才会让人民最终自食苦果。
 
          其次,初生的民主难以产生整个令人满意的政府。所有官员都由民选,费用太高,沿用原有官员,又怕他们不支持甚至反对新选的政府首脑。为克服这一困难,产生了组阁制。 
 
          最后,搞民主,必然产生政党政治,政党竞选加上组阁原则,滋生了“政党分肥”的弊端,这是由民主造成的混乱和腐败现象。文官制度就是为了减少这类现象而建立起来的。所有上述各项制度,都可以看成是民主化的现代官僚制度,它们作为权力的内部制约制度,是权力外部隔离制度的必要补充。 

        现代自由民主制度,就是外部隔离与内部制约相结合的权力均衡体系。当然不能说这个制度已经十分完美,大选年的混乱、腐败和巨大的花费都是问题所在,需要改进。但就人类智慧迄今所及的范围来说,已没有更好的选择了。
         
            3、清洗运动 
         
          对腐败分子进行大规模清洗,是在没有更好办法的情况下迫不得已的选择。我们过去曾多次面临这种情况:无产阶级革命粉碎了旧国家机器,包括官僚制度,自由民主制度又未及建立起来,这不仅是个时间问题,也因为对自由民主怀有戒心,使我们基本上丧失了抑制腐败的手段。

            建国初期的政风清廉主要得益于尚未完全消失的革命热情。随着热情减退,我们本想通过思想教育让各级官员进行自我约束,但限于文化水平,教育效果不符预期。滥用权力的现象迅速增多,且有加速趋势,人民群众的不满情绪开始滋长。在这种情况下,别无选择,我们党开展了几次大的清洗腐败分子的运动,比较有名的是“三反五反”和“四清”运动。 

          清洗运动至多是“退烧药”,往往有巨大的副作用。腐败现象严重了,清洗一下,退一下热,确有必要。但这种清洗付出的代价大,而取得的效果小。最大的代价是影响社会经济的正常秩序和正常发展,制造数量巨大的冤假错案。如同一个人不能靠吃退烧药过日子一样,一个社会也不能靠不断搞运动来维持生存。“文化大革命”的发生,不能不说是我们硬要在一条走不下去的路上坚持往下走而得到的必然结果。碰壁以后,聪明的选择不是站着不敢动,而是另谋出路。 
         
            三,摆脱困境要三管齐下 
         
          可以说,我们面对当前严重存在的腐败现象,有一种无可奈何和束手无策的感觉。在抑制腐败的三种机制中,似乎没有一种能用:官僚制度陪着封建主义批臭了,清洗运动搞怕了,对自由民主也患有或轻或重的恐惧症。我们陷入了困境或误区。 

          走出误区,才能做出正确的选择。我们绝不能把官僚制度与封建主义划等号。封建主义的根本弊端是人身依附和家长制的君主专制,这些东西与现代化社会格格不入,要彻底摒弃。遗憾的是,该摒弃的东西却变换花样顽强存留下来,该保留并加以发展的东西却真的被丢掉了。官僚制度作为一种约束官员的吏治,比封建社会的历史长得多。可以认为,吏治是一种政治技术,任何社会都可以使用。现代社会的官僚制度,就是从古代社会发展而来的。现代文官制度就直接起源于科举制度。即使是一些封建时代的吏治,在没有更好的制度取代它以前,也不应轻易抛弃。抛弃了它并不能使我们进入更理想的状态,倒有可能回到封建时代以前的吏治混乱局面。 

          把自由民主都归到资本主义名下也非明智之举。资本主义社会和社会主义社会都要现代化,都要发展自由与民主。自由民主并不是区别资本主义政治与社会主义政治的标志,而是区别传统政治与现代政治的标志。在中国发展自由民主,真正的障碍不应当是意识形态上的,而只能是传统的社会政治结构和人们尚未完全成熟的民主意识。 
 
          我还主张对旧体制下和改革时期的“运动”进行再认识。 “运动”是旧体制存在的根本形式。只要旧体制存在,你就很难不搞运动,除非我们不愿承认而换一种说法。旧体制下,在经济建设上,不搞运动式的突击就难以完成年度计划,不仅经济扩张搞运动,经济紧缩也要搞运动。在政治上,不搞运动,就几乎不能解决腐败问题。搞运动不是什么人的爱好,而是旧体制运行的常态。问题的根源就在于社会没有自我调节功能,在高度集中的体制下,一切社会活动都必须自上而下地推动,这就形成运动。现在正处在新旧体制交替时期,旧体制没有完全破除,运动的根子也就没有完全拔去。这就决定了现在许多社会经济问题,包括腐败问题,不搞运动就很难解决,因为新制度没有建立起来,没有别的办法。如果我们宁可把问题积累起来也不愿进行运动式解决,谁也不敢保证不会导一场自发的、破坏性更大的运动。 
 
          基于以上考虑,我认为要抑制当前的腐败现象要三管齐下,从如下三方面着手:首先要大力发展自由与民主,特别是要发展经济自由。如果说民主的发展还要受社会稳定的制约,那么,经济自由的发展可以更快一些。经济自由主要是指迁徙自由、就业自由、财富积累与转移自由、创办企业与投资自由等等。经济自由的发展可以促进公平竞争,减少官员以权谋私的机会与借口,削弱官商的非经济优势。同时,还要进一步完善选举制度,健全法律监督制度,尤其是大大增强社会舆论的监督作用,坚决改变腐败分子逍遥法外,而揭露腐败的人反倒受责的状况。 
          
         其次要借鉴西方吏治经验,有选择地继承我国古代优秀的吏治遗产,抓紧建设好现代化的干部人事制度和行政制度。当前最迫切的任务是立即制止官位泛滥,这要从提高官员任职资格和严格控制职数着手,还要改变升官是官场中人提高收入的唯一途径的状况。建立干部的任期制、轮换制和回避制也是当务之急。在健全的民主制下,并非一定要实行轮换与回避,但任命与委派制必须同轮换与回避制相结合,否则由关系网和裙带关系产生的腐败行为极易蔓延且很难查处。 
          
          民主自由的发展和吏治整饬非一朝一夕之功,而当前的腐败已成燎原之势,为了迅速制止腐败蔓延,很有必要开展一场不是运动的“清腐运动”。什么叫不是运动的“清腐运动”?就是清洗腐败分子既要有一定声势和规模,但又不采取过去搞政治运动的方式,而把整个清查运动纳入法制轨道。检举揭发要大规模地发动群众,取证检察和审理判决完全按照法律程序进行,同时接受群众监督,可试行民众陪审团制度。这样做,既不会影响社会经济的正常发展,也不易造成冤假错案,还有利于增强群众的民主法律意识和行使民主权利的能力。这样的运动,不仅能“退烧”,还能“消肿”;不再是旧体制运行的形式,而是在加速旧体制的消亡。             
 
         事实上,类似这样的不是运动的运动,我们十年来已进行过多次。这些大动作有的对改革开放起了促进作用,有的虽然差一点,走了样,但都被及时纠正了。这里有中央指导上的正确,群众对过去那种政治运动的“免疫力”也起了作用。所以,只要有领导有步骤地进行,并充分运用法律手段,就不必担心“清腐运动”失控。我相信,这样的运动不仅会加速旧体制消亡,还会促进新体制降生,所以它只是社会转轨时期的阵痛。新体制一旦“临盆”,“阵痛运动”就会自然消失。 
         
          原载《中国政治体制改革》杂志,创刊号,1989年,原文标题为“腐败的抑制”。

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