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一项关于农村治理结构与乡镇政府职能转变的个案研究
内容提要 改革开放以来,我国农村治理结构发生了重大变化。在农村基层政权和社会管理体制上逐渐形成了“乡政村治”格局,即在乡镇建立基层政权,对本乡镇事务行使国家行政管理职能,乡以下的村建立村民自治组织——村民委员会,对本村事务行使自治权。村民委员会由村民民主选举产生,代表村民的意愿和利益。本文以个案研究的方法分析了农村治理结构的现状和“乡政村治”面临的困境。
关键词 乡政村治 农村治理结构 困境 政府职能转变
 
  20世纪80年代初,伴随着家庭联产承包责任制的推行,我国农村治理结构发生了重大变化。在农村基层政权和社会管理体制上逐渐形成了“乡政村治”格局,即在乡镇建立基层政权,对本乡镇事务行使国家行政管理职能,但不直接具体管理基层社会事务; 乡以下的村建立村民自治组织——村民委员会,对本村事务行使自治权。村民委员会由村民民主选举产生,代表村民的意愿和利益。这样,在基层农村管理体制中出现了两个处于不同层面且相对独立的权力: 一是乡镇政府(代表国家)的行政管理权,二是村委会(代表村民) 的自治权。当前这两种权力体系的运行情况及相互之间的关系成为社会关注的焦点。为了了解这两种权力体系的运行情况及相互之间的关系对农村经济社会发展的影响,本文采用了个案研究的方式,选取了吉林省榆树市和德惠市两个比较有代表性的镇(A和B) 进行研究。这两个乡镇都属于农业经济型乡镇,吉林省的大多数乡镇都属于这种类型。调查时分别在每个乡镇中随机选取了两个村,每村访问50户农户,这样总共访问了2个镇的4个村共200户农户。研究过程中分别从乡镇、村、农户三个层面收集资料,采取了问卷与访谈相结合的方法。具体而言,对市农经站工作人员、乡镇主要领导采取集体访谈的方法,主要了解乡镇的政府职能及乡镇政府与村民委员会的关系; 对村干部、村中关键人物采用结构访谈的方法,主要了解村民委员会对村中公共事务的治理情况、乡镇政府与村民委员会的关系、村委会与村民关系等内容。
 
一、农村治理结构现状
 
  (一) 当前的乡镇政府职能
 
  对乡镇政府职能主要考察了乡镇政府的服务机构和乡镇政府的服务方向与服务行为。就乡镇政府的服务机构而言,两个乡镇表现了共同的特征: 服务机构繁多,如政府办、农经站、农机站、农业技术推广站、水利站、林业站、畜牧站、种子站、文化站、信用社等。服务单位性质复杂,有的属于行政单位、事业单位,还有的是派出机构、企业等。在服务方向与服务行为方面,两个镇表现了一定的差异性。A镇在信息服务、法律服务、科技服务、农民教育服务、乡村公共事业建设投资等方面有特色; B镇的服务方向则主要是乡村公共事业建设,主要集中在对道路、学校基础设施的建设上。但在为了完成上级的计划生育、修路(村村通公路) 、保护耕地等任务和村委会选举、解决农民土地承包和流转过程中,两镇都不同程度地有行政权力扩张行为。
  
  (二) 村民自治情况
 
  1. 农村民主选举情况
 
  有关农村民主选举情况,我们采用了两种方法收集资料: 一种是对村干部、村中的关键人物(主要是指参与竞选村干部,但没有当选的人) 的访谈,另一种是对村民进行问卷调查。研究内容主要是民主选举的过程及村民对民主选举的评价。
 
  民主选举的过程基本是候选人提名——村民投票——候选人当选。在问卷调查的200户农户中,只有6户回答家中有人参加候选人提名,占调查户数的3%; 182户回答家中没有人参加候选人提名,占调查户数的91%; 12户无回答,占调查户数的6%。就竞选的激烈程度这一问题,在所调查的200户农户中,有效回答188户,其中1313%的农户认为非常激烈,22.3%认为激烈,45.7%认为一般,16.0%认为很平淡,2.7%表示不知道。这也表明农村社区的民主选举并没有完全调动农民的积极性,多数人趋向一种平淡和观望的态度。
 
  2. 村务的民主决策、民主管理、民主监督情况
 
  (1) 各村都建立了民主决策、管理、监督的规章制度,如民主选举制度、村民会议制度、村民代表会议制度、村委会工作制度、村财务管理制度、村务公开与监督制度等。个别村除了上述成文的规章制度外还设有“村民自治章程”与“村规民约”。这说明村民自治在农村已经形成了制度化的管理机制。但也存在不合理的地方,如有些制度是由市、乡镇政府制定发给各村的,未经村民代表会议或村民会议讨论。“制度”虽然上了墙,但形同虚设,没能在村务管理中发挥作用,流于形式。
 
  (2) 村务治理过程中“两委”共同起作用,党支部与村委会是领导与被领导的关系。在我国农村普遍有两个权力合法性来源不同的组织: 一个是按照《中国共产党章程》的规定建立的农村基层党支部,它是农村工作的“领导核心”,是掌握实权的组织。另一个是按《村民委员会组织法》的规定,由村民直接选举产生的“村民委员会”,它是农村负有行政责任的自治机构。党支部与村委会的关系是领导与被领导的关系。

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