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乡村治理与农村公共产品供给问题研究
内容提要 解决乡村治理与农村公共产品供给问题是社会主义新农村建设的突破口。建国以来的社会经济制度在不同时期,主要经历了农业合作化与人民公社时期的乡村治理、家庭联产承包责任制的乡村治理及村民自治时期的乡村治理。不同乡村治理方式对农村公共产品供给的机制与效率产生了不同影响,而农村公共产品的有效供给不足严重制约着我国农村经济社会发展,直接影响到社会主义新农村建设以及小康社会的全面实现。当前我国农村公共产品供给不足存在的根本原因是单中心体制,法律在政府间责权分配的规定上模糊不清,投资不足和融资渠道不明等。韩国、美国及欧洲等国家的乡村治理与解决农村公共产品供给的经验将对我国新农村建设带来有益的启示。 关键词 乡村治理 农村公共产品 供给 新农村建设     积极推进社会主义新农村建设、有效解决“三农”问题是摆在我们面前的一个重大课题。普遍认为,新农村建设的重点(特别是近期) 应当放在农村的基础设施建设和公共服务的发展上,也即新农村建设的突破口应该选在农村公共产品的有效供给上。而农村公共事业的建设、公共产品的合理有效供给,又是乡村治理的一个基本目标。建设社会主义新农村,关键在于改善农村公共产品的供给,提高乡村治理的水平。     我国乡村治理的发展状况回顾     1. 农业合作化运动与人民公社时期的乡村治理建国初期,为了改变农民个体所有制的小农经济,使之向社会主义集体所有制经济转化,中国农村社会进行了一场深刻的社会经济关系变革运动,即“农业合作化运动”,人民公社就是这一时期的历史产物。这场运动曾带给我们成功的喜悦与经验,也留下了失败的痛苦和教训。时至今日,充分认识并客观分析这场运动的经验和教训,对于我国农村今后的发展仍有很大的现实意义。众多学者对此进行了大量的研究,提出了各种不同的观点与改进、创新的方法。     从制度创新、政权巩固和工业化的角度看,农业合作化运动不乏成功之处,但是这场运动“对农业采取社会主义步骤过早”、“目标模式陷于苏联集体农庄”、“开展过急过快”,不可否认,这是“中国共产党在领导运动上的失误”。在农业合作化运动中形成的人民公社制度是建国以后党在农村建立的“第一个完整而相对稳定的基层政权架构”,维护了新生政权的稳定,有利于新中国的迅速发展。但是,在这一体制中,“过度控制的同时没有实现对广大农村力量的有效整合与动员”,造成农村逐步丧失应有的活力、发展滞后。从国家与农民的关系角度看,人民公社制度是“国家对农民进行微观管理的制度基础” ,实质是“国家通过对土地所有权的完全控制而将其意志全面贯彻到农村和农民中去的微观组织形式”,在实际运行中,这种“农村超强控制模式”给中国农村带来了巨大的危机。可以认为“农村兴办人民公社是我国社会主义建设史上一段不成功的插曲”,因为人民公社体制“严重阻碍了当时生产力的发展”,“对公有制理论的僵化认识与高度集中的计划经济体制是促使最终形成人民公社的根本原因”,而“邓小平理论和党的十五大精神”是对公有制理论的科学发展。从农业领域的个人收入分配角度出发,人民公社初期实行的“工资制与供给制相结合”的分配制度可被看作是“固守贫穷的、平均的、僵化的社会主义模式的悲剧”,应该“摒弃‘左’倾的、空想的、超阶段的理论”,“坚持邓小平社会主义分配的基本观点和党的十五大做出的相关决策”。毛泽东农业合作化思想作为党的早期领导思想,对我国今后农业发展仍具有指导意义,只是因为“理论同实际的脱节”,才导致了不理想的成效,使农村面貌迅速改善的家庭联产承包责任制是“农业合作化的补充和发展”,“中国农业发展的真正出路仍然是实行农业合作化”。农业合作化运动的必要性与必然性是值得肯定的,“20 世纪50 年代推行的合作化运动”是对农民合作经济的“严重误解与扭曲”,随着市场经济的迅速发展,农民组建合作经济组织成为需要和必然,因为“可以获得规模效益”,并且“有利于政府对农业的支持,提高农产品竞争力”。人民公社化运动中党对农民的政治心理的塑造是适时且成功的 ,在当时,“二元制社会结构导致农民的心理失衡”,而党的塑造则使“农民的政治心理符合人民公社化运动继续向前推动的要求”。     2. 家庭联产承包责任制与村民自治时期的乡村治理20 世纪70 年代末,人民公社最终解体,家庭联产承包责任制登上了历史舞台,以村民自治为主要内容的民主化进程在农村社会逐步展开。村民自治是我国实施乡村治理的新措施。在二十多年的实践中,村民自治显现出了巨大的活力,但也暴露出诸多的问题与不足。理论界对此特别是针对乡村治理的模式进行大量的研究,本文在此列举了一些具有代表性的观点,并作粗略的述评。     村民自治施行后,我国的乡村治理逐渐形成了“乡镇政权与村民自治”的模式,即是国家基层政权设立在乡镇,在乡镇以下的村实行村民自治。“‘乡政村治’的政权模式是分权制改革的必然趋势,是符合农村稳定与发展的政权组织形式。”⑨从理论上看来,政府政务与乡村事务截然分开、互不干涉,应该是乡村治理的理想状态。但是在实际运行中,“乡镇政权与村民自治”这一模式显露出了很大的不足,主要表现为村民自治逐步衰变为“乡镇政权”的统治,丧失了其本有的自治意义。学术界围绕这一问题展开了热烈的讨论,提出了各种各样的观点与新的模式。有些学者总体上依然肯定乡镇机构的政权性质、支持村民自治,期望通过改革或重新构建乡镇层级组织,使村民自治与国家政权之间达成良好的互动、合作与双赢。有学者认为:“‘乡政’是国家与乡村社会之间的中间环节,上接县,下连村,任何孤立或单项的乡镇改革都很难取得实质性成效。因此,应进行县、乡、村三纵连动式的结构性改革,即由“乡政村治”体制向“县政乡派村治”的制度模式转换,打通‘乡政’与‘村治’的隔绝机制,建构一个高效廉价、国家与社会良性互动的乡村治理体系”。考虑到乡与镇产业基础、社会构成、经济地位不同,“乡派镇治”模式也被提出,因为“乡级体制改革的基本原则是在工农分业基础上进行乡镇分治”,应该“精乡扩镇,乡派镇治,从国家体制上进行结构性改革”。另有学者则提出了“乡派镇政”模式,认为在农村税费改革的背景下,乡镇政府改革路径的现实选择应是乡、镇分设,实行“乡派”和“镇政”,在乡设立县级政府的派出机构,在镇设立一级政府,并提高现行的建制镇标准。     与上述观点不同,有些学者依据自治理论和国外自治实践,对我国村民自治的实践和理论进行了批判,甚至对乡镇机构的政权性质加以否定,提出了不同的观点与乡村治理模式。有人认为,应当构建“以农民自治体和农民组织为基本架构的乡村农民组织制度”,“在目前实行村民自治的基础上实行乡(镇) 民自治”。也有人提出,政权必须从农村结束,在新政治群众组织充分运作并获得认可的基础上让农村接受“乡镇自治”。可以说,乡镇自治是一种社区自治,与上级行政机关没有隶属关系,所以应该“取消村级管理层次,村委会和村党支部承担的经济职能转移到民间经济组织,其所承担的公共管理职能转移到乡镇管理机构;适当缩小乡镇规模,在乡镇社区实行民主选举、议政结合、两委合一”。亦有人建议:“应撤销乡镇政府,建立自治组织;健全和强化县级职能部门派出机构,如公安、工商、税务,计生,教育等;充实和加强村级自治组织,发展社区中介组织,建立代表农民利益的组织——农会。”更为激烈的观点是:“乡镇作为国家政权结构中最低的一级政权组织,目前实际是党政混合运作的一体性机构。从外部规模看,乡镇政府确实是一个非常庞大的机构;从内部结构看,乡镇政权又是一架十分庞杂的‘政治机器’;从日常表现看,乡镇政府也确实发生过一些‘无法无天’的事情。因此在乡镇自身权力系统已处于悬空状态的情况下,可考虑趁势改革,将乡镇政府直接取消。”学术界目前对这一问题的总体看法是:“村民自治的发展会受到诸多因素的制约,是一个长期的、渐进的过程;在今后相当长的时期内,村民自治将是不规范的、不完善的。”以上各种治理模式的构设,是众多学者深刻思考与研究的成果,其中所包含的价值值得肯定。     乡村治理的目标——农村公共产品有效供给的研究     我国农村公共产品有效供给不足严重制约着农村经济社会发展,是造成我国乡村治理低水平的“瓶颈”,直接影响到社会主义新农村建设以及小康社会的全面实现。     针对我国农村公共产品供给的现状、存在问题及解决方法,学术界作出了广泛探讨,提出了各种不同的观点与看法。本文在此对一些具有代表性和建设性的观点作出了初步归纳。     当前我国农村公共产品供给存在着困境,形成这一困境的根本原因是单中心体制,“主要包含单中心的治理模式、单一的供给主体以及高度集中的资金安排等”。

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