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农村公共产品供给主体的结构与行为优化
内容提要 农村税费改革后,空前的财政压力使以往单一主体的农村公共产品供给模式面临着更严峻的挑战。为了摆脱困境,促进农村公共产品供给主体多元化,形成政府、私人和第三部门的协同机制,应该是一种最优选择。多元主体充分发挥作用的关键是政府要优化自身的行为策略,变中央政府与地方政府的不合作博弈为合作博弈,约束乃至消除政府官员背离和损害农村公共利益的驱动力。同时,政府还要优化与民间主体的行为关系,努力完善政府与民间主体之间伙伴关系的实现形式,健全政府对民间主体的激励与约束。 关键词 农村 公共产品 多元供给 行为优化     改革开放以来,我国农村公共产品供给体制不断发生变化,许多学者从不同角度对农村公共产品供给问题进行了研究,其成果主要集中在农村公共产品供给制度变迁、农村公共产品供给现状与问题、农民负担与农村公共产品供给关系、税费改革对农村公共产品供给的影响、农村公共产品供给与农民增收关系、农村公共产品供给机制改革等方面。但是,在现有成果中,专门从农村公共产品供给主体角度进行相应研究的还不多。我们认为,当前解决农村公共产品供给主体的结构与行为优化问题是保证农村公共产品供给、提升新农村建设水平的关键。因此,必须重点研究如何实现供给主体结构的优化,构建政府、私人、第三部门多元互动的制度格局,并着力优化多元供给主体的行为策略和行为关系。     供给主体结构优化由政府单一主体转向政府和民间多元主体     新制度经济学认为,政府垄断公共产品供给,不可能实现资源配置的帕累托最优。长期以来,我国农村公共产品的供给主体单一,缺乏政府以外的其他参与者,从根本上降低了供给水平,制约着农业和农村的发展。有关资料显示, 截止到2002 年底,全国83 %的村不能饮用自来水,13 %的村不通公路,53 %的村不通电话;农村用电电压不稳、电价偏高,平均电费是城镇的2 倍以上;尽管有93 %的村能接收电视,但信号相当微弱;交通不便,距汽车站20 公里以上的村占34 %。此外,大部分农民基本被排除在社会保障体系之外,完全不能接受医疗、养老等公共保险消费。可见,农村公共产品供给不足问题相当严重。而且,政府作为唯一的供给主体,使得农村公共产品的供给渠道过于单一,在政府供给能力不足、其他供给渠道又没有形成的情况下,为了确保农村公共产品供给体制的运转,政府就不得不强行向农民摊派各种费用,集资兴办社会公益事业,结果必然加重农民负担。这些,对于农业和农村的发展都是很不利的。     农村税费改革后,空前的财政压力使单一主体的公共产品供给模式面临着更严峻的挑战。为了摆脱困境,必须追求结构优化、实现由政府单一主体向政府和民间多元主体的转变。     (一) 在供给主体结构优化过程中,政府仍应充当关键主体、发挥核心作用     以萨缪尔森为代表的西方福利经济学家们认为,由于公共产品具有非排他性和非竞争性的特征,若通过市场方式提供,很容易出现“搭便车”和投资不足的问题,并且在规模经济上缺乏效率。如果由具有强制力的政府来提供,则可以克服市场供给的缺陷。那么,由此而得出的结论是:政府应该是公共产品的天然提供者。可见,提供公共产品是现代政府的重要职能。在新农村建设中,公共支出政策的关键在于确保政府有效地提供农村公共产品,政府要把提供公共产品和公共服务纳入财政制度框架,真正成为农村优质公共产品的提供者,让广大农民能像城镇居民一样享受到政府提供的公共产品和公共服务。并且,政府作为公共产品最重要的供给主体,要尽力在农村公共产品的供给上,将农民承担的制度内公共产品成本和制度外公共产品成本都压缩在最小限度。     对于全国性的纯公共产品,包括社会治安、货币稳定、公平分配、政府活动等,应该由政府无偿足额提供,而不应再让农民承担任何成本。其理由如下: (1) 广大农民在工业化初期,就通过农业税及工农业产品价格“剪刀差”等形式将大部分农业积累转为工业积累,为城市工业化做出了贡献。 在城市工业具备了自我积累、自我发展的能力后,政府应无偿为农民提供上述公共产品,作为对农民长年来超额贡献的补偿。(2) 农民收入明显太低,严重制约了农业和农村的发展,并进一步延缓了工业化进程,同时也使农民出现了不满情绪,形成了社会不稳定的隐患。对农民无偿提供全国性的公共产品,这是减轻农民负担、提高农民收入的一个有效途径。(3) 农民不为政府提供的公共产品直接缴纳税费,并不意味着农民就不为此负担税费。农民实际上还通过农用生产资料、生活用品及劳务的购买,支付含在商品零售价格中的流转税,其中的增值税和消费税绝大部分体现在城市的税收收入中,并由国家与城市分享。因而,政府对农村供应全国性的公共产品并不是完全无偿的。     对于其他主体不能提供或不能高质量地提供的一些农村准公共产品,政府要寻求最优供给机制,保证提高供给水平。     (二) 供给主体结构优化要十分重视以私人作为农村公共产品的供给主体     尽管政府应该是公共产品的天然提供者,但当公共产品完全由政府供给时又存在非市场缺陷。查尔斯·沃尔夫曾详细探讨了这类缺陷:一是使成本和收入分离。非市场活动的收入具有非价格来源,主要由政府税收支付成本,易导致多余和增加的成本。二是形成内在性。私人的或组织的成本和利润很可能支配公共决策。三是派生外在性。非市场活动可能产生无法预料的远离公共目标的副作用。四是分配不公。非市场活动会产生权力或特权(而不是收入和财富) 的分配不公。这些非市场缺陷会直接导致政府部门内部的低效率,引致公共产品有效供给不足。因此,考虑以私人作为农村公共产品的供给主体就显得十分必要。对于公共产品私人供给的可能性,戈尔丁、史密兹、德姆塞茨以及科斯等人早就从理论与经验方面作了论证。戈尔丁提出了“选择性进入”的概念,即消费者只有在满足一定的约束条件,例如付费后,才可以进行消费。戈尔丁认为,福利经济学忽视了公共产品供给方式上的“选择性进入”,若公共产品不能通过市场手段被充分地供给消费者,那是因为把不付费者排除在外的技术还没有产生或者在经济上不可行,而不是不能由市场提供。戈尔丁的分析尤其是他提出的“选择性进入”方式是极富创见性的。继戈尔丁之后,德姆塞茨指出,在能够排除不付费者的情况下,私人企业能够有效地提供公共产品。他进一步认为,由于不同的消费者对同一公共产品有不同的偏好,因此可以通过价格歧视的方法来对不同的消费者收费。另一位学者史密兹认为,在公共产品的供给上,消费者之间可订立契约,根据一致性同意原则来供给公共产品,从而解决“免费搭车”问题。如果说上述学者是从理论角度论证了私人提供公共产品的可能性,科斯则是从经验的角度论证了这种可能性。     科斯在其经典论文《经济学上的灯塔》中认为,从17 世纪开始,在英国,灯塔作为公共产品一直是由私人提供的,并且不存在不充分供给的情况,政府的作用仅限于灯塔产权的确定与行使方面。在1820 年,英格兰和威尔士共有46 座灯塔,其中34座由私人建造。因此,英国历史上的灯塔基本上是由私人供给的。⑦科斯的研究表明,一向被认为必须由政府经营的公共产品也是可以由私人提供和经营的。借鉴西方学者从理论角度和经验角度的论证、研究结论,我国对农村公共产品的供给也完全可以采取以私人为主体的方式。     但是,由私人提供的农村公共产品一般限于以下两类: (1) 准公共产品。由于纯公共产品一般具有规模大、成本高的特点,只能由政府利用其规模经济和“暴力潜能”优势来较为经济地提供。准公共产品的规模和范围一般较小,涉及的消费者数量有限,正如布鲁贝克尔和史密兹所认为的,这容易使消费者根据一致性同意原则,订立契约,自主地通过市场方式来提供。由于消费者数量有限,因此达成契约的交易成本较小,从而有利于公共产品的供给。(2) 具有排他性技术、可以将“免费搭车者”排除在外的公共产品。这即是戈尔丁提出的“选择性进入”的公共产品。纯公共产品由于同时具有非排他性和非竞争性,因此很难排除“免费搭车”等问题。而“选择性进入”的产品则可以有效地将“免费搭车者”排除在外,因此可以大幅度地降低私人提供产品的交易成本,从而激励私人提供某些公共产品。相反,如果缺乏某种排他性技术,则私人提供的公共产品难免会陷入“公地悲剧”。     (三) 供给主体结构优化还应该以第三部门作为农村公共产品的供给主体     农村社区和各种合作性的非盈利性农村社会服务机构都属于农村公共产品供给的第三部门的范畴。许多国家的实践表明,第三部门在公共产品的供给中扮演着重要角色。以美国为例,各类非营利部门一年的运作资金相当于国内生产总值的7 %~8 %。如果把这些组织中义务工的贡献折算成金钱,非营利组织活动的价值接近国内生产总值的10 %。我国2005 年的国内生产总值已超过2 万亿美元,假设从比重上我国的非营利部门能达到美国一半的水平,它一年便可为社会提供价值约9000 亿人民币的服务,比政府的整个社会开支(包括福利性开支、转移性支付和社会保障开支) 规模还要大。由此可见,利用非营利部门提供公共产品将会具有战略性的意义,而利用非营利部门提供农村公共产品同样具有巨大的潜力。     第三部门可以在农村公共产品供给过程中对政府和市场的双重失灵形成积极回应。第三部门作为一个独立的部门,能够对政府“不该管”、“管不了”、“管不好”的事进行有效弥补,能够在决策咨询、政策宣传、政策实施、矛盾疏导、表达民意等方面起桥梁纽带作用,能够灵活、高效、低成本地提供农村公共产品。因此,以第三部门作为农村公共产品的供给主体有着明显的好处:     首先,第三部门可以更好地满足农民对公共产品的多元性需求。对于“市场失灵”的一些公共产品,单靠政府供给是不能满足人们的需求的。因为农民对公共产品的需求是多元的,但政府提供公共产品的方式只能是一种。在市场和政府双双失灵的情况下,民间非营利的第三部门可以拾漏补缺。它们是非营利的,不会利润挂帅,因此愿意提供公共产品;它们是民间的,不必行动划一,因此可以为需求较高的人群提供额外的公共产品,为需求特殊的人群提供特别的公共产品,从而满足政府和市场都满足不了的社会偏好。     其次,第三部门可以更好地满足农民对信息不对称性产品的需求。信息不对称的产品有两类,一类是服务的购买者并不是最终消费者,中间隔了一层;另一类是服务本身的性质太复杂,消费者对它难以评估。信息不对称的产品在不必由政府提供的情况下,若靠以营利为目的的私营机构来提供会造成一些问题,它们很可能会利用自己在信息不对称关系中的优势地位,以次充优、以少充多,欺骗消费者,谋取利润最大化。第三部门与营利组织不同,非营利组织的性质不允许它们分配营业所得。既然营利不是它们存在的目的,这类组织借信息不对称之机占消费者便宜的可能性就要小得多。     再次,第三部门的社区组织提供公共产品能够很好地弱化“搭便车”问题。“搭便车问题的严重性取决于群体结构的紧密程度如何。在一个结构紧密的社区内,人们个人主义较少并会严格遵从社会规范,因而搭便车问题不会太严重。”我国农民一般生活在村落之中,社区组织供给这种方式能够把公共产品的供给范围缩小到一个以村落为中心、以生活和工作为纽带的小集团之中,它容易符合农村的村情民意和提高农民的满意度,因而会有较高的供给效率。     罗西瑙与林德从实际效果上对比了第三部门与私人营利组织提供公共产品方面的差异,在将149 个研究进行综合后,得出结论:在服务质量、需求者可接近性、成本效益和慈善四个方面,都是第三部门优于私人营利组织。     因此,优化农村公共产品供给必须充分考虑发挥第三部门的作用,将其作为农村公共产品供给的一个重要主体。     政府主体行为策略优化营造合作博弈局面和消除背离公共利益的驱动力     在供给主体结构中,政府主体是核心,所以政府主体行为策略的优化对于提高农村公共产品供给的质量至关重要。理论启示与实际情况对于政府主体行为策略优化的突出要求有两个:

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