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建设和谐社会过程中地方政府代理行为偏差的分析
[摘 要] 本文在委托─代理理论的框架内分析了地方政府的代理行为,指出地方政府官员对控制权回报的追求以及地方官员工作绩效的选择性显示,会导致地方政府过分关注辖区经济规模的快速扩张,偏离建设和谐社会所要求的综合发展目标。为了减轻地方政府代理行为的偏差,本文提出了加强地方人大建设、推进政务公开和建立科学的地方政府官员绩效评价体系等建议。 [关键词] 和谐社会;地方政府代理行为;个人控制权回报;工作绩效选择性显示   一、引言     党的十六届四中全会提出“坚持最广泛最充分地调动一切积极因素,不断提高构建社会主义和谐社会的能力。形成全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的社会,是巩固党执政的社会基础、实现党执政的历史任务的必然要求。”和谐社会的建设要靠社会各界共同努力,其中各级政府的作用尤为重要。本文假定构建和谐社会首先是中央政府的目标,但这一目标要通过有效的中央政府与各级地方政府的委托─代理活动才能实现。然而,由于信息不对称,在中央政府与各级地方政府的委托代理关系中,地方政府一方面可能会偏好地方性目标,追求自身利益最大化;另一方面利用自己的信息优势,对自身绩效进行选择性显示,作出不利于中央政府目标实现的行为。这种委托─代理链条中地方政府的行为偏差如果得不到妥善处理,必将妨碍我国建设全面和谐社会目标的达成。为此,本文在委托─代理理论的框架内分析了在建设和谐社会进程中地方政府可能的行为偏差,以及如何减轻这种地方政府行为偏差对建设和谐社会的不利影响。     二、政府行为的委托─代理分析     经典委托—代理理论框架包括以下主要内容: ①清晰的私有产权边界和行为主体的自由选择,这是市场中形成的委托─代理关系的产权基础; ②行为主体间的信息不对称。作为委托事项的具体处理者,代理人因拥有关于自己工作的隐蔽信息而处于信息优势地位,相比之下,委托人处于信息劣势,并因此而不能有效地监督代理人的行为; ③行为主体间的效用目标冲突,代理人会利用合约的不完整性追求自身效用的最大化,妨碍了委托人目标的实现; ④代理人激励约束机制的建立,委托─代理分析框架的落脚点在于委托人如何通过建立适当的激励约束机制来获得代理人的适当行动,即促使代理人在追求自身效用最大化的同时尽可能地增进委托人的利益,从而达到双方的利益均衡。虽然经典的委托─代理理论最初运用于对企业所有者和经理行为的分析,具有较浓的“公司化”气息,但自从公共选择理论将经济人假设运用到政府行为研究中以来,委托─代理理论在对公共决策的分析中发挥了越来越重要的作用。我们可以把地方政府与企业等社会生产组织进行类比,把地方政府官员看做与企业经理人一样的管理阶层。它们是在工业社会专业化分工基础上形成的一个特殊的利益集团,是公众、企业、国家、社区等各利益集团通过非市场合约建立的公共管理阶层。它们具有特殊的信息优势和追求自身利益最大化的动机,并作为中央治国者的代理人提供公共服务。因此,从这个角度看,在向社会提供公共产品的过程中,我国的中央政府和各级地方政府之间显然处于一种委托─代理关系中,具体表现在以下三方面:     首先,从信息结构看,在我国行政金字塔中地方政府处于较低层级,比中央政府更贴近社会生活的现场,对本地区的经济社会发展状况比较了解,能更好地掌握信息(钱颖一等, 1995) 。特别是最低层级的乡镇政府,处于国家和社会的交界面上,和其它更高层次的政治单位相比,与当地微观社会组织的联系更加紧密和直接(杨雪东, 2001) 。可见,就涉及到地方经济社会发展的具体委托事项而言,中央政府在信息获取上显然不如地方政府,地方政府处于信息优势地位。     其次,从行为目标的冲突来看,国家统治者在理性的驱动下,追求社会总产出和垄断租金的双重最大化,通过发展经济,保持持久的政权稳定,来降低交易费用和竞争约束(诺思, 1991;张宇燕等, 1998) 。可见,作为国家的最高决策层,中央政府面对整个社会群体,其行为目标更倾向于社会公共福利最大化,这不仅是一种理论假设,也为我国经济社会发展实践所证明。而改革开放以来的政治和经济上的放权使得地方政府的独立利益越来越明显(Qian &Weingast, 1996) ,对自身独立利益的追求构成了地方政府参与制度创新的动力(杨瑞龙, 1998) ,地方政府有较强的动机通过对本地资源的开发来扩大并增强自身的运作能力,从而有可能在很大程度上偏离中央政府的委托目标。     第三,就契约安排而言,作为委托人的中央政府为了使保证全社会福利水平最大化的政策措施得以推行,会提出一系列激励约束措施,加强对代理人的监督,并激励代理人尽职尽力。作为代理人的地方政府据此选择自己的行为方向和努力水平,尽管委托人与代理人的目标函数不一致,但通过建立一种高效的激励约束机制有可能实现各方利益的最大化。   三、地方政府官员对控制权回报的追求     我国社会主义现代化建设的基本目的就是要在生产力不断发展的基础上,不断满足人民群众日益增长的物质文化生活需要。因此,保持经济持续健康发展, 不断提高人民生活水平是构建社会主义和谐社会的首要内容。但是,物质丰富并不必然带来社会和谐,我们还必须从以下几方面来理解和谐社会的内涵:第一、构建社会主义和谐社会, 要正确处理和兼顾社会各方利益关系,坚持公平和正义的价值取向以及机会平等原则。具体来说,要保证社会成员享有平等的发展机会,保证他们都能够接受教育,平等地参与市场竞争和社会生活。第二、社会主义和谐社会应是一个法制健全、秩序良好的社会。衡量社会主义和谐社会的一个基本标准就是社会稳定、秩序良好。全体人民平等友爱、融洽相处,人民群众安居乐业。第三、社会主义和谐社会必须强调人与自然的和谐共处,以科学发展观为指导,统筹人与自然的协调发展,处理好经济建设、人口增长、资源利用和生态环境保护之间的关系,建立资源节约型社会。因此,构建和谐社会要求中央政府必须追求多元化的目标,包括经济增长、社会稳定、社会公平、生态良好和资源节约等。但由于现实中中央政府与地方政府委托─代理关系的存在,地方政府的行为可能偏离上述目标,从而不利于和谐社会的建设。     委托─代理关系的形成是社会化大生产的必然结果,对推动全社会的专业化分工具有重要的意义。在市场经济发展的初期,专业化分工程度较低,要素所有者直接占有、支配和使用各类生产要素来实现完全的剩余索取权和剩余控制权。     但是,随着市场规模的扩大和社会分工的扩展,两权分离的公司制组织越来越成为主要的生产组织形式,所有者直接占有、支配和使用生产要要素的情况越来越少,职业经理实际上掌握了公司的运作,发生了所谓的“经理革命”。威尔森(1969) 、罗斯(1973) 、莫里斯(1974, 1975,1976) 、詹森和麦克林(1976) 、霍姆斯特姆(1979, 1982)等把这种“两权分离”情况下的股东与经理的关系描绘成委托─代理关系。他们发现企业经营者与所有者具有不同的目标函数,企业所有者追求利润最大化,而管理者追求个人控制收益最大化。现代股份公司的发展使得公司的股权极端分散,大量小股东没有激励去监督经营者,管理者取得了较大的企业实际控制权,所有者的产权遭到削弱。因此,企业的成败既关乎所有者的利益,更关乎到管理者人力资本的回报水平。格罗斯曼和哈特(1986)在不完全合约概念的基础上用“剩余控制权”来定义所有权和产权。由于签订一项就交易的每个细节都有明确条款的合约所涉及的交易成本十分巨大,导致市场上有很多合约是不完全的,企业就是一种不完备的契约。进入企业的合约是不完备的,未来也是不确定的,因此当实际事态发生时,必须有人来填补不完备合约中的漏洞,这就是“剩余控制权”( residual rights of control)的由来。企业经营者的个人控制权是指他们实际上已取得部分的企业剩余控制权,拥有剩余控制权实际上已被看成是所有权的定义。自伯利和米恩斯(1932)的研究以来,管理者主导企业的模型受到了很多学者的重视(鲍莫尔, 1959;马瑞斯, 1964;威廉姆森, 1964) ,在现代工业社会的多数大型企业中,管理者实际控制了企业,他们通常追求个人控制权的最大化(肖伯纳, 1941) 。企业理论的研究表明,控制权回报在一定程度上弥补了货币激励不足的缺陷,对激发经营者的“企业家精神”起到积极的作用(周其仁,1997) 。但是,在以控制权为主导的激励结构下,控制权与剩余索取权过度偏离,管理者为获得更大的控制权,热衷于盲目投资,扩大企业规模,并抵制来自外部的兼并收购行动(张维迎, 1998) 。     地方政府官员追求的个人控制权,与以上企业经营者追求剩余控制权的逻辑基本一致。帕金森(1961)在研究工作量、时间和工作人数三者之间的关系时指出,工作人员数量与完成工作量之间毫无关系,不管工作量增加或减少,工作人员数量几乎都不受影响,官员一直有增加下属的动力。这就是著名的帕金森定律。增加下属和制造出工作岗位,相当于提高了官员地位,增加了官员的个人控制权,这就是现实中很多因人设事、机构膨胀的逻辑。根据公共选择理论,政府官员同企业经营者一样,都是经济人,都追求个人效用最大化。政府官员的个人效用函数主要包括货币化收益和非货币化收益两部分。货币化收益有岗位工资收入和在职消费,非货币化收益主要包括个人声誉、个人成就感、对权力的自由支配程度和政治支持等。对于官员来说,非货币化收益与货币化收益同样重要,其中个人对权力的自由支配程度就是官员的“控制权回报”。地方官员都希望领导更多的人、控制更大规模的资源,从而增加自己的影响力和权力的含金量,这样的控制权回报对地方政府官员来说是最大的激励。按照经济学的解释,这种控制权回报就是中央政府与地方政府不完备代理合约中的剩余权利,是不同层级政府间专业化分工的结果,是激励监督者的交易成本最低的契约安排。     政府官员因其岗位职能而拥有的个人控制权既是一种效用来源,也是一种体制资本(撒列尼,1994) 。个人的岗位控制权能为拥有者带来实在的利益,并能在一定条件下转化为经济资本,它与物质资本一样具有保值增值的内在动力。因此,地方政府官员扩大自己的控制权回报的激励是内在的,这种扩张的实现机制也与企业管理者致力于扩大企业投资规模的机制相类似。很多研究表明,代理人在用其委托人的钱进行投资时,具有更大的风险承担倾向和扩大投资规模的冲动。这是因为如果投资失败,则大部分投资损失由委托人承担,而一旦投资成功,代理人可以享受到更多的实际利益。缪勒(1971)指出企业代理人对规模的追求要远远超过对利润的追求。与企业经营者通过扩大企业投资规模来扩展个人控制权边界的逻辑一致,地方资源开发和经济规模的扩大也成为地方官员个人控制权回报的主要实现途径。地方投资规模的扩张至少在以下三个方面有利于增强地方官员的个人控制权:第一、地方经济规模越大,官员的各种在职物质利益也越大,官员的支配能力、成就感等非物质性效用也越高;第二、地方投资规模越大,经济社会结构越复杂,中央政府对地方官员进行监督的成本会越来越高,中央政府的控制和约束不可避免地遭到削弱,这反过来进一步增强了地方政府官员的个人控制权;第三、地方经济规模扩大还会增加地方政府官员的谈判力量( bargaining power) ,地方政府在与上级政府讨价还价的过程中处于更加有力的地位,有利于争取到更大的行政独立性和更多的政策支持。

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