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稳健财政政策下青海财政问题研究
内容提要:今年初,我国的财政政策由“积极”转向“稳健”,如何应对国家财政政策的取向,促进青海财政良性运转和经济社会健康发展,本文解析了稳健财政政策下青海财政潜在的困难和问题,并提出了切实可行的政策措施。
关键词:稳健财政政策   青海  财政问题

    今年年初,党中央、国务院针对我国部分行业发展失衡、局部经济出现过热的现象,为加强宏观调控,保持国民经济快速、持续、健康、有效的发展态势,果断地实施了稳健财政政策的重大战略措施。实行稳健财政政策,是包括财政调控目标方向、手段组合、方式方法转变在内的重大政策转型。稳健财政政策不仅是财政政策名称和赤字规模的调整变化,更是财政政策性质和导向的根本转化。根据财政部部长金人庆的解释,稳健财政政策的核心是“控制赤字、调整结构、推进改革、增收节支”。
    青海省是西部地区乃至全国经济发展相对滞后的地区。今年,全省GDP为465.73亿元,仅占全国GDP的0.34%,人均生产总值8606元,与全国人均GDP相差1955元;其第一、二、三产业占GDP的比重分别为12.4%、48.7%、38.9%,与全国相比,第二产比重偏低,仍处于工业化的初期阶段。
    如何应对国家由积极财政政策转向稳健财政政策的政策取向,解析国家稳健财政政策下青海财政潜在的困难和问题,提出切实可行的政策措施,对于促进青海财政良性运转和经济社会健康发展具有重要的现实意义和深远的历史意义。
    稳健财政政策的调整取向对青海来说是机遇与挑战并存。一方面,国家逐步加大对农业、教育、社会保障、科技、生态环境等公共领域的投入,将会有利于全省在这些领域争取资金支持,促使各项事业加快发展;另一方面,随着中央财政基建投资规模的逐步收缩,青海在争取基础设施等项目投资的难度可能会增大。
    
一、机遇
    (一)财政政策的转型为全省经济和社会发展创造有利的条件。国家实行稳健财政政策,调整国债资金使用结构和财政支出结构,强调按照科学发展观和公共财政的要求,压缩一般竞争性领域的投入,加大对农业、教育、就业和社会保障、科技、环境生态建设、公共卫生等属于公共范畴的投入力度。青海地处国家西部大开发前沿,经济社会等各项事业发展水平比较落后。稳健财政政策提出财政支出要有保有压,体现统筹发展趋向,这将有利于加强财政资金对全省经济和社会发展薄弱环节的支持。具体来说,这对做好“三江源”生态保护建设、农牧区贫困地区基础教育、农牧区公共卫生建设、农村“六小”、扶贫脱困、退耕还林、休牧还草、天然林保护、青海湖湿地保护、藏族地区财力补助等项目,争取中央支持带来了新的机遇。
    (二)税收政策的调整对全省经济发展具有积极的促进作用。我国进一步推进的税制改革,包括增值税转型、内外资企业所得税并轨、深化农村税费改革以及完善出口退税制度等。拟推行的增值税由“生产型”转为“消费型”改革,将有利于促进产业结构调整和技术升级,鼓励企业扩大投资规模,拉动就业。国家继续推进农村税费改革,按照“多予、少取、放活”的原则,这将会进一步减轻农牧民负担,促进农牧业增产增收,发展农村经济。随着国家继续完善出口退税制度,全省的进出口结构将逐步得到优化,促进经济增长的力度将会加强。
    (三)中央“三奖一补”政策有利于缓解全省县乡财政困难。为解决县乡财政困难,财政部提出了初步意见,将安排资金启动“三奖一补”政策。目前,全省大部分县的县级财政自有财力在发放职工工资后仅能维持低水平的机构运转,推进社保、医疗、房改等改革十分困难,历史欠账严重。财政部提出要解决县乡财政困难,有利于进一步深化县乡机构改革,精简冗员,控制财政供养人员的增长,巩固农村税费改革成果,维护基层政权和社会稳定;有利于增强县、乡培植财源的积极性,做大县、乡经济财政“蛋糕”,增强“造血”功能,促进县、乡经济发展;尤其是有利于在解决县乡财政困难的问题上,争取中央财政更多的支持,从根本上解决县、乡机构运转困难。但是,目前我们面临的问题是如何从正面积极反映近年来在机构改革、精简人员、加大对困难县转移支付力度等方面所做的工作,如何从青海的实际出发,进一步推进县乡机构改革、精简控制财政供养人员,如何结合青海的特殊困难因素算好账并与财政部加强联系、沟通和汇报,努力争取得到财政部更多的奖励和补助,这些都需要做大量的工作。
    
二、挑战
    (一)中央国债投资规模的减少,直接影响全省固定资产投资的较快增长。中央控制财政赤字政策的实施,财政投资的扩张力度呈收缩态势,势必减少中央对国债投资资金的投资规模,加剧国债投资下降的趋势。从近几年的国债投资情况看,1998年中央对青海国债(含国债转贷资金,下同)投入5.4亿元,今年投入40.77亿元,今年投入30.79亿元,今年投入17.79亿元,今年投入16.86亿元,今年上半年投入9.68亿元。今年比今年减少23.91亿元,下降59%。在国家西部大开发战略的推动下,全省经济保持年均10%以上的增速,其中投资拉动经济增长的贡献率均在90%以上,仅国债投资拉动GDP增长贡献率也在10%左右,国债投入的减少,特别是在自有财力很小的青海将直接影响固定资产投资的较快增长。据统计,全省固定资产投资增速由上年同期的24.4%下降到11.1%,回落了13.3个百分点。
    (二)税收政策调整,也将带来一定的减收因素。增值税转型将给全省财政收入带来一定程度的减收。以目前全省固定资产投资增量为基础,按照机器设备投资占全部固定资产投资的三分之二测算,再综合考虑转型后对固定资产投资的激励因素,如果今年能顺利实施增值税转型改革,则每年将造成全省一般预算收入减收约3亿元左右。目前实施西部大开发一系列税收优惠政策对全省财政收入也有较大影响,如企业所得税实行15%优惠税率,开发区的特殊优惠政策等。
    (三)财政自给率低,财政收支矛盾更加突出。尽管西部大开发以来青海财政实力不断增强,但规模小、集中度低。今年地方财政一般预算收入总量仅占全省生产总值的6%,除比西藏略高外,低于全国其他省份。在财政支出的总量中,地方财力自给率仅为20%,财政收支矛盾十分突出。从财源建设方面分析,全省具备国内外市场较强竞争力、产品附加值高、能够持续稳定提供财源的企业群或产业群体还没有形成,而石油和电力等重点税源行业,受国内外市场波动和自然环境的制约,存在不稳定因素。全省地税收入的最大税种——营业税,由于过度依赖固定资产投资,也不具有持续性和稳定性。全省经济发展除了受主导产业、人力资源、组织管理以及体制创新等方面制约之外,还受到能源、原材料和运输等瓶颈的制约,影响了企业经营效益的提高。因此,财政政策的转型,国家财政资金从竞争领域退出,必然会对全省财政收支结构造成一定的影响。
    (四)全面协调可持续发展任务艰巨。虽然稳健财政政策的实施对全省农业发展、生态环境建设、扶贫、教育等方面带来了新的发展机遇,但由于这些领域发展严重滞后,历史欠账较多,全面协调可持续发展任务仍然十分艰巨。首先,农业生产、农民增收和农村经济中问题仍较突出,农村居民家庭人均纯收入年均增长缓慢,贫困人口多,占农牧民总人口的2/3,农村消费市场出现萎缩趋势。其次,青海省人口素质不高,教育发展任务艰巨。再次,青海生态环境比较脆弱,恶化趋势仍未得到根本性遏制,因生态环境问题导致经济社会发展缓慢,农牧民返贫现象仍在继续。

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