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现行城乡规划管理体制
1、现行城乡规划管理体制

  改革开放以来,随着经济体制与行政管理体制改革的不断推进,城乡规划作为市场经济条件下政府指导、调控城乡建设和发展的基本手段,受到党中央、国务院和各级党委、政府的高度重视。为适应建立社会主义市场经济体制、转变政府职能、推进依法行政、促进城乡建设可持续发展的需要,加强对城镇化高速发展进程中城乡建设活动的统筹部署和综合调控,国家对城乡规划编制、审批和实施管理进行了一系列的改革和调整,确定了从城乡规划编制、审批、实施到监督管理的一整套制度和程序,确立了社会主义市场经济体制下我国城乡规划管理的基本制度框架。主要包括:

  (1)城乡规划体系:城乡规划是由全国城镇体系规划、省域城镇体系规划、城市总体规划、分区规划、详细规划、村镇规划等不同区域层次规划组成的一个相对独立的、完整的规划体系。

  (2)规划管理主体:国务院城市规划行政主管部门主管全国的城市规划工作;县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门主管本行政区域内的城市规划工作。

  (3)规划编制主体:国务院城市规划行政主管部门组织编制全国城镇体系规划;省、自治区、直辖市人民政府组织编制省域城镇体系规划;城市人民政府负责组织编制城市规划;县级人民政府负责组织编制所在地镇的城市规划。

  (4)规划审批主体:全国城镇体系规划、省域城镇体系规划和直辖市、省会城市、50万人口以上城市以及国务院指定的其它城市的总体规划,由国务院审批;其它设市城市、县城镇及建制镇的总体规划,分别由省(自治区、直辖市)人民政府、城市人民政府和县级人民政府审批;城市分区规划由城市人民政府审批,详细规划由城市人民政府或城市规划行政主管部门审批。

  (5)规划许可制度:由《建设项目选址意见书》、《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》三项制度构成,合称“一书两证”。规划许可制度的设立,体现了城市规划同时规范政府行为和管理相对人的双重功能和职责,确立了城市规划对城市建设活动实施综合调控和具体管理的工作机制和程序,为城市规划的实施管理提供了有效的制度保障。

  改革开放以来,特别是20世纪80年代末期以来,我国城乡规划管理制度逐步建立、完善的历史过程和实践成效表明,现行的城乡规划管理体制总体上符合我国的基本国情、经济社会发展的阶段特征和社会主义市场经济体制运行的基本规律和要求。

  2、深化规划管理体制改革的必要性和紧迫性

  2.1推进城乡规划管理体制改革是经济、社会发展的客观需要

  (1)推进城乡规划管理体制改革是全面建设小康社会,实现“五个统筹”的需要。

  随着我国城乡居民收入稳步增长,社会经济不断繁荣,党的十六大适时提出了全面建设小康社会的奋斗目标。为完善社会主义市场经济体制,推动经济结构战略性调整,党的十六届三中全会更是提出按照统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求,完善政府社会管理和公共服务职能,为全面建设小康社会提供强有力的体制保障。为实现我党在新时期确立的奋斗目标,促进城乡规划对城乡发展科学有效的指导和调控作用,推进城乡规划管理体制改革十分必要。

  (2)推进城乡规划管理体制改革是城镇化广域推进、以区域为主的城镇化的需要。

  城市向周围地区蔓延、扩展,一系列区域性的矛盾与冲突接踵而至,如重复建设、环境污染等。芒福德(L.Mumford)曾担忧的“四大爆炸”,即人口爆炸、近效区爆炸、快速干道爆炸和游憩地爆炸等现象屡见不鲜。在城市外围但又与城市发展密切相关的“城际地区”,出现一些“区域性功能区”,如高新技术园区、工业区、港口中、机场以及区域性游憩地等等,它们正成为地区经济发展、功能成长最活跃的区位。城市发展除了自身的功能组织与居民生活质量的提高外,更多地要考虑区域整体环境质量与效益的提升[1],因此加强区域规划的编制和实施,强化对区域的规划管理,保进区域协调发展日显重要。

  2.2推进城乡规划管理体制改革是贯彻《行政许可法》的需要

  在高速城镇化过程中,城乡规划管理面临一些新情况、新问题,主要表现在:①一些城市超越自身的经济和资源的承受能力,盲目攀比,随意扩大建设规模;②一些地方政府及部门领导无视规划,违反法定程序,擅自批准建设;③一些历史文化名城重开发、轻保护,拆真古迹、建假古董,造成对历史文化遗产的破坏;④一些风景名胜区忽视保护,超强度开发,自然生态和景观资源遭到严重破坏;⑤一些地方领导对小城镇规划重视不够,规划引导不力,重点不突出,导致建设无序,土地资源浪费和环境污染严重。从这些问题中可以发现:①政府管得太多,但应该政府履行的职责却没有履行好;②管理方式落后,注重单方面的管理,重事前审批轻事后监管,重管理轻服务;③权力责任脱钩,有权无责的现象比较严重;④权力与利益挂钩,以权谋利的现象比较突出。

  行政许可是非常重要的行政权力和管理方式,只要把握住了城乡规划中行政审批制度、行政许可制度,也就抓住了城乡规划管理体制的根本。要深化城乡规划行政管理体制改革,必须建立健全城乡规划行政许可制度和行政审批制度。行政许可法的实施将是我们进一步深化城乡规划行政管理体制的一个重要契机,在城乡规划工作中贯彻实施《行政许可法》,必将推进城乡规划行政审批制度不断改革,城乡规划管理工作将会形成一个更加合理、更加科学、更能有效发挥作用的局面。

  2.3当前城乡规划管理中存在的问题,迫切需要体制的改革和完善

  (1)省级规划管理职能缺位。

  省域城镇体系规划作为区域规划的一种,在省域范围内可协调各城镇健康发展,实现基础设施和公共设施共建、各类资源共享、生态环境共保。目前,全国大部分省(区)都编制了省域城镇体系规划,但是省域城镇系规划的综合调控作用并没有被充分发挥出来。一些省的省域城镇体系规划实施办法迟迟不能出台,无法明确实施规划的目标和责任,无法明确规划管理实施的具体程序和内容,区域内违反规划乱建项目的情况仍然存在。造成上述问题的主要原因是缺少对政府各部门有效的协调机制,缺乏能够调动各方积极性的、权威性高的、管理手段有力的规划组织协调机构,造成有些省(区)的相关行业主管部门在规划的编制与实施中参与不足,配合不够。同时,省级规划管理力量薄弱,缺乏有效的调控手段,造成了对全省城乡规划的指导、协调、监督职能缺位。

  (2)规划管理缺乏上级对下级的有效监督。

  受现行监督体制的束缚,在规划监督实践中常常出现这样一种现象:“看得见的管不着,管得着的看不见”,这种缺乏及时有效的监督的现象,已经在实践中充分暴露,给了我们不少深刻的认识。

  城市规划实施存在事前、事中监督缺位的突出问题。由于缺乏上级城市规划行政主管部门对下级城市规划行政主管部门的有效监督,致使作为政府职能部门的城市规划局盲目服从政府领导做出的违反规划的决策,随意修改规划和违法审批的现象屡屡出现。一些城市劳民伤财的“政绩工程”、“形象工程”就是在规划管理部门屈从于政府领导个人意志的情况下建成的,造成的损失往往无法弥补。

  (3)规划决策机制不完善,缺乏有效的公众参与。

  许多城市的规划决策权集中在书记、市长、五套班子及几个规划专家手上,是少数人闭门造车式的决策[2].地方政府和部门规划自由裁量权过大,对行政审批缺乏约束制度和监督机制。规划主管部门既是规划管理者又是规划编制单位的直接上级和规划的决策方,使得规划编制和实施自始至终囿于规划管理者的单方动作之中。规划常常仅限于政府和专家之间的交流,普通大众对规划缺乏应有的了解,也缺少对规划的支持和参与,致使随意更改规划、规划服从项目的情况时有发生。

  (4)规划管理权限分散,缺乏有效的统一管理。

  一些城市区级政府或开发区独立行使或变相独立规划管理权的现象仍然较为普遍。在开发区热时,一些开发区搞所谓的封闭管理,与规划争权,搞规划特权,破坏了城市规划的有机统一性。在“封闭式、一个窗口对外、一个图章对外、一站式报批”的口号下,城市功能四分五裂、土地浪费、公益设施无人问津等严重问题造成了规划失控。

  当然,目前还存在规划管理机构不健全、缺乏专业技术人员、管理人员素质不高等问题。

  3、我国城乡规划管理体制改革的主要措施

  3.1建立规划委员会制度,健全规划决策机制

  传统的城市管理似乎历来是政府的职能,但是现代的城市管理理论已经认识到,政府不是惟一能够履行公共事务职能的组织。1992年“全球管治委员会”(Commission on Global Governance,1992)成立时,W.勃兰特在《我们的全球近邻》(Our Global Neighborhood)报告中将管治定义为各种公共和私人机构管理其共同事务的诸多方式的总和,它是使相互冲突的或不同的利益得以调和,并且采取联合行动使之得以持续的过程。城市的管治意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者,除了政府机关外,还需要公众社会的参与和各种利益集团及组织的介入,共同协商以促进政府与社会的互动。同时,也能取得公众对政府政策的理解和关心,以尽快达到政策的目标。

  为了实现科学有效的城市和区域管治,建设部与贵州省政府共同开展了城市规划管理体制改革试点工作,其核心是建立城市规划委员会制度,由公务员、非公务员、专家、学者等组成的城市规划委员会共同决策或参与决策规划事务,实现对城市的科学治理。设立委员会重在解决有些地方领导随意决策、规划管理部门自由裁量权过大的问题,以强化城乡规划重大问题决策的科学性和民主性。委员会是城乡规划的决策机构,由政府设立,由公务员和非公务员组成,其中非公务员人数应多于公务员人数,总人数应为单数。目前,贵州省已成立了省城市规委员会,各地(州、市)也相继组建了规划委员会。

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