关键词： 项目 项目管理 科技计划 制度创新

　　随着经济全球化进程不断加快和市场经济机制不断完善，我国政府传统[de]管理模式面临着严峻挑战，深化行政管理体制改革，推进政府管理创新，是全面贯彻“三个代表”重要思想[de]根本要求，也是完善社会主义市场经济体制、推进改革开放和现代化建设[de]核心问题之一。中国政府在1995年明确提出“科教兴国”战略， 2006年初公布了《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020年）》，《规划纲要》立足国情、面向世界，以增强自主创新能力为主线，以建设创新型国家为奋斗目标，对我国未来15年科学和技术发展作出了全面规划与部署，是新时期指导我国科学和技术发展[de]纲领性文件。为此，国家将进一步强化对科技[de]投入，温家宝总理在十届全国人大四次会议[de]政府工作报告中明确承诺，要建立财政性科技投入稳定增长机制，2006年中央财政安排科技投入716亿元，比上年增长19.2%%，地方和企业也都要增加科技，在这种形势下，科技管理工作必须引入改革和创新[de]机制和模式， 使科技管理工作真正能够适应新形势、新任务[de]要求，用好科技投入，创造更高效益。为此，改善科技计划项目管理，保证实现科学技术[de]跨越式发展，成为一个迫切需要解决[de]热点问题。

　　一个时期以来，“项目科委”曾成为人们广泛抨击[de]一种现象，其直义是科技管理部门不应该抓项目。这种舆论是对我国政府部门和科技管理部门在长期计划经济体制下介入和干预竞争性行业领域[de]一种反思和批判。然而，笼统否定科技管理部门抓项目，也是一种形而上学[de]看法。规划、计划、项目分别是实现我国科技发展目标不同层次[de]任务，规划为未来发展确定方向——计划针对方向实施任务分解——项目使计划目标具体落实。项目与宏观战略并不相悖，“十五”期间确定[de]12个重大专项，以及这次《规划纲要》中确定[de]载人航天与探月工程等16个重大专项更是界定清晰[de]大项目， 都是实现国家科技战略[de]重要载体。澄清对项目的认识，并引入新[de]管理机制，将是实现《规划纲要》[de]重要基础。

　　一、对“项目”和“项目管理”[de]再认识

　　对科技管理部门来说，“项目”是一个既熟悉又陌生[de]词汇，数十年科技管理部门上上下下都在抓项目，“报项目”、“跑项目”、“上项目”、“策划项目”、“评审项目”、“安排项目”、“检查项目”、“验收项目”是每个工作人员耳熟能详[de]业务，但从项目管理职业化角度看，许多人对项目和项目管理[de]内涵、特征和规律还缺乏真正[de]理解和认识。

　　项目和项目管理是一套系统知识体系。近代项目管理学科起源于二十世纪五十年代，应用于美国研制原子弹[de]曼哈顿计划和美国阿波罗登月计划，取得巨大成功，由此“项目管理” 风靡全球。在国际上和发达国家已被广泛应用于工程建设、技术改造、科研开发乃至体制改革、政策研究等诸多领域。许多国家政府、企业、社会团体以及联合国工发组织、世界银行、亚洲开发银行等国际组织都在应用“项目管理”方法进行有效[de]开发工作。目前“项目管理”在中国工程项目管理领域已得到比较广泛[de]应用。

　　根据各国专家多年研究，概要而言，“项目——是创造独特产品、服务或其他成果[de]一次性工作任务。”，“项目管理——是为了实现一个确定[de]目标，从开始创意到结果完成，进行全过程全方位全要素[de]管理”， “项目管理知识体系——是在这个项目管理过程中派生运用许许多多[de]管理知识和技术[de]集合”。根据这些概念特性，可延伸展开许多新[de]认识、理念和管理技术，如：项目生命周期和阶段性，项目干系人，相关知识领域和技术方法，包括范围管理、时间管理、费用管理、质量管理、人力资源管理、沟通与信息管理、采购管理、风险管理、健康、安全和环境管理、计算机信息系统管理和整合管理等等。现代项目和项目管理[de]概念不仅是一套理论描述和数学规划，它是着眼实际运用[de]一套系统知识体系，组织实践活动是其中重要[de]组成部分。

　　项目是战略成功[de]基石。不论国外或国内，任何国家层面[de]战略规划实施和创新活动，都是以项目为载体形式进行[de]，执行好每个项目，保证其成功，就保证了总体战略[de]成功。目前国家中长期科技发展规划工作部署也是遵循这个规律，先做深入研究，再编制《规划纲要》，而后凝练和论证重大项目。在这个过程中，任何一个环节[de]偏废或缺失，都将导致宏观战略目标半途而废。据国外信息，“战略有效制定出来后，得以有效执行[de]不到10%”，“72%[de]CEO相信执行战略比制定一个好[de]战略更难”，“大多数案例真正[de]问题不是战略不好，而是执行不到位” .项目是规划成功[de]基石，项目执行“不是简单[de]战术问题，而是一套通过提出问题、分析问题、采取行动[de]方式来实现目标[de]系统流程；是一门将战略与实际、人员与流程相结合，以实现预定目标[de]学问。” 这是一个很重要却常常被忽视[de]问题，忽视[de]结果导致许多[de]战略计划失败。

　　项目是政府提供公共货物和服务[de]载体。政府也是通过项目的投资和实施，为社会提供公共物品和公共服务产品。根据经济学关于公共物品[de]理论和公共管理学[de]理论，在市场机制下，政府不介入竞争性和排他性[de]行业领域，政府通过制定规则，创造环境，发挥市场在资源配置中[de]作用，调动企业、市场、社会组织和中介机构各方面[de]积极性，提高整个社会经济活力与效率。在市场调控领域之外，有关国家安全和市场不能有效配置资源[de]经济和社会领域，是政府投资[de]重点。这些领域有公益性和公共基础设施建设，保护和改善生态环境，促进欠发达地区[de]经济和社会发展，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，以及发布公共信息，应对公共危机[de]能力建设等 ，这些领域[de]建设目标都是通过政府重点投资项目的实施而得以实现[de]。

　　公共物品[de]生产过程与私人物品有同样[de]经济规律特点，政府必须对生产成本和效率进行核算，使政府对公共事业[de]投资产生应有[de]效果。因此，加强政府重点投资项目的管理，是政府部门[de]一项重要职责。2004年7月《国务院关于投资体制改革[de]决定》出台，这是我国行政管理走向市场机制[de]一个重大进步。《决定》在减少政府对企业项目干预[de]同时，提出加强对政府投资项目管理，并由此提出了一系列对政府投资行为规范、制约[de]措施，如合理界定政府投资范围，提高决策科学化和民主化水平，建立政府投资责任追究制等。科技计划是政府投资项目的重要内容，加强科技计划[de]实施管理是政府部门义不容辞[de]责任。

　　二、科技计划与“项目”和“项目管理”

　　自1983年“六五国家科技攻关计划”出台，标志了我国科技计划体系新[de]发展里程碑，之后[de]22年中， 伴随着不同时期国家科技发展战略目标，陆续出台了多个科技计划 .在各科技计划之下，管理框架有所不同。例如，科技攻关计划是按照项目、课题、专题三个层次管理，863计划是按照领域、主题、专题三个层次管理，973计划则是按照项目和课题两个层次管理，而星火计划、火炬计划等一般只设立一个项目管理层次。这些管理层次[de]设立，目的都是把该项科技计划[de]大目标进行逐级分解至可评价检测[de]具体实施[de]项目。从各个科技计划[de]管理格局可见，我国科技发展战略[de]实施大体通过两类层次，一类是宏观项目层次，即针对不同[de]战略目标设立不同[de]科技计划，本文称为“计划层”。另一个是微观项目层次，即以主题、专题、项目、课题这类名称为代表[de]具体[de]研究开发项目，本文称为“课题层”。

　　“课题层”项目一般目标局限，投入和建设规模较小，对这一层次[de]项目采取“项目管理”方法似乎不难理解，但对于一个整体[de]科技计划是否也可以理解为一个“项目”，并由此认识延伸，对各科技计划按照“项目管理”方法去进行管理，是一个令人有些困惑[de]问题。如果我们摆脱对“项目”一词[de]狭义字面[de]认识，从“项目”[de]属性和科技计划[de]特点加以分析，就不难理解了。

　　根据近代项目管理学[de]定义，项目类[de]工作有几个重要属性。目标[de]确定性：项目有明确[de]目标性：这些目标包括有时间目标、成果目标和其他预定[de]目标要求。当原项目目标发生实质变化，将形成另一个新[de]项目。一次性：项目有确定[de]起点和终点，没有完全可以照搬[de]先例，也没有完全相同[de]复制。独特性：每个项目提供[de]成果有自身特点，都是独一无二[de]。活动[de]整体性：项目中[de]一切活动都是互相联系[de]，协调并进，构成整体。开发与实施[de]渐进性：每个项目开发没有可复制[de]模式，即使有可参照、借鉴[de]模式，也需逐步补充、修改、完善，其开发过程必然是渐进性[de]。组织[de]临时性与开放型：项目组织没有严格边界，根据项目进展需要，人数、成员、职责不断变化，项目结束时团队解散。近代项目管理学也指出，有些“项目”以不同[de]名称描述，例如“计划”、“工程”等等，因为他们都具备上面所说[de]“项目”[de]特性，“计划”则一般是一组互相协调管理[de]“项目” .我国现行[de]各类科技计划完全具备“项目”[de]几个基本特征。

　　从“目标确定性”[de]角度看，改革开放之初出台[de]“国家科技攻关计划”，在计划经济背景下作为指令性计划，着重解决国民经济和社会发展重大关键性和共性[de]技术问题，对我国主要产业[de]技术发展和结构调整起到引导作用，提高我国科技工作[de]整体水平。为跟踪、赶超国际先进技术发展，推出了“863计划”，促进我国高新技术研究和产业化发展。为提高我国原始创新能力，为国民经济建设和社会可持续发展提供科学支撑，推出了“ 973计划”，培育和支持重大发明和发现，攀登科学高峰。为实现“科学技术面向经济建设，经济建设要依靠科技进步” [de]目标，陆续推出了“星火计划”、“火炬计划”、 “国家重点新产品计划”、“科技成果重点推广计划”等产业化环境[de]科技计划。可见，每个科技计划，都有自己确定[de]目标，符合“目标确定性”特点。

　　从“一次性”[de]角度看，每个科技计划地提出和设立都是基于一个特定[de]历史背景和针对一个阶段性[de]目标要求，因此科技计划[de]任务都不是永久持续不变要做[de]事情，一旦预定[de]目标达到，一个科技计划[de]使命就结束了。然而“一次性”并不限定实现这个目标[de]时间长短，一个“课题层”项目的目标可能需要一个相对短[de]时间阶段，比如1—5年。而一个“计划层”项目的目标实现可能需要一个较长[de]时间阶段，比如5年或10年，或许更长一些。国际上也有把这类项目归类为“长期项目（long-Term Project ）”，表明实现其目标需要较长时间。科技计划大致属于这一类[de]项目， 从 “独特性”[de]角度看，科技开发和科学研究都是从事探索性[de]工作，没有可复制[de]成果和开发研究模式，必然符合 “独特性”[de]特点。

　　从“渐进性”[de]角度看，由于科学研发项目的目标不是能够完全可以预测[de]，风险度较大，进度难以把握，在各种条件和人为努力都满足[de]情况下，项目目标实现，以成功而结束。否则也可能由于失败而终止项目。科技计划必须在实施过程中，通过每个阶段实际执行情况和预期目标[de]对比，不断调整管理措施，逐步实现向预期目标[de]逼近。因此“渐进性”是科技计划项目的重要特点。

　　从“整体性” 和“开放性”角度看，因为科技要素渗透在各行各业各个领域，科技计划必须跨行业、跨领域、跨学科、跨部门才能得以实施，现行[de]各项科技计划都是在跨部门[de]统一协调领导小组[de]指导下，联合部门、地方、企业、科研机构、高等院校共同进行[de]。因此“整体性” 和“开放性”是科技计划必然[de]选择。

　　由此看来，我国现行科技计划符合项目类工作[de]属性，是更高层面、更大范围[de]“项目”，在国际上也把这类项目归类为“伞形项目（Umbrella Project ）”，其含义是将宏观目标一致[de]项目组合比作一把伞，在其之下覆盖多个分项目，进行统一模式管理。国外这类项目有欧盟“第六框架计划”，世界银行实施管理[de]“消耗臭氧层物质整体淘汰计划”等。

　　上面分析说明了科技计划以及科技计划项目虽然层次不同，涵盖范围和目标有所不同，但都同样具备 “目标确定性”、“独特性”、“一次性”等项目属性。既然同是“项目”，就可以同样采用“项目管理”方法进行有效[de]管理。

　　三、科技计划项目管理[de]问题探讨

　　近年来国家科技管理部门一直在探索科技计划[de]改革与创新之路，出台了一系列[de]相关文件，如《国家科技计划管理暂行规定》、《科技评估、科技项目招投标工作资格认定暂行办法》《国家科技计划项目承担人员管理[de]暂行办法》、《科技评估暂行办法》、《科学技术评价办法》（试行）、《关于国家科技计划管理改革[de]若干意见》等，但是以“项目管理”[de]思路看，我国现行科技计划项目管理从观念到措施都还有一些问题值得探讨：

　　1、没有“生命周期”管理[de]概念和制度

　　任何机构都有常规性工作和一次性工作。项目类工作是一次性工作，要经历从创意开始到结果完成[de]一个过程，称为项目生命周期。项目生命周期一般包括：项目准备——项目启动——项目实施——项目收尾等不同阶段。 “生命周期”[de]概念起到了两个重要作用，其一按照“生命周期”建立项目管理流程制度和程序，保证了项目管理完整有序进行；其二通过科学完整[de]项目逻辑设计方法，对每个阶段[de]工作都要提出详细[de]内容，并做出具体化、量化[de]设计，使项目实施和管理人员能够检查和评估每个阶段[de]结果与预期目标[de]差距，保证了项目执行和管理[de]准确性和完整性，以及与目标[de]拟合性。

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