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提升绩效视角的出口退税政策问题研究
摘要:我国出口退税政策自1985年实施以来,历经4次调整,但当前的出口退税政策在决策机制、对产业结构升级引导作用、中央与地方出口退税负担等方面依然存在问题并带来贸易摩擦增多、贸易结构与产业结构升级难以实现等后果,因此为提高政策绩效,亟待从完善出口退税决策机制、实施差别性出口退税政策等方面进行出口退税机制的进一步改革。
    关键词:出口退税、问题、绩效、建议 
出口退税是一个国家或地区对已报送离境的出口货物,由税务机关将其在出口前的生产和流通环节已经缴纳的增值税或消费税等税款退还给出口企业的一种制度。长期以来,出口退税对扩大我国的商品出口、增加外汇收入、增加就业等起到了非常重要的作用。我国现行的出口退税政策是1985 年建立的。自1985 年以来, 我国出口退税政策共进行过三次调整。自2004 年1 月1 日起, 我国又对出口退税政策进行了一次结构性调整 [1]。虽然几次调整使得我国出口退税政策的实施效果在改善,但与此同时,我国出口退税制度在实行的过程中仍然存在着问题,这些问题已经或正在影响着我国的出口贸易和经济发展。探讨这些问题并找出解决的办法,从而提高出口退税政策的运行绩效是十分必要的。本文将主要探讨了我国现行的出口退税政策存在的问题并提出相应的提高出口退税政策运行绩效的思路。

    一、我国现行的出口退税政策存在的问题
今年改革后的出口退税政策仍存在问题并带来贸易摩擦增多、延缓贸易结构和产业结构转型、部分地区出口积极性受到制约等后果。
    (一)出口退税政策缺乏长远规划和连贯性
我国的出口退税政策的制订缺乏长远规划和连贯性。以汽油和石脑油的出口退税政策为例,如表1所示,在今年9月1日至今年3月14日的半年时间内,对此两项商品的出口退税政策共实施了3次变动。在今年世界石油价格大幅上升而国内汽油市场出现和国际市场价格倒挂现象,不少石油加工企业为获取更大利润而争相出口汽油,从而引发国内部分地区因汽油市场供应不足产生“油荒”现象的形势下,为增加国内市场供应,中国政府自今年9月1日开始中止了汽油和石脑油分别享受的11%和13%的出口退税。但在国际石油价格没有明显回落,地区冲突和国际政治影响石油价格的因素没有彻底消除的情况下,短短4个月后今年1月1日起中国恢复了汽油和石脑油的出口退税,出口退税率与今年相同。中国是石油进口大国,国内每年50%左右的石油需要进口,并且国内油价低于国际市场价格,在这种情况下,如果政策依然坚持出口退税,等于是在鼓励石油加工企业的出口,而石油加工企业出口的增加,必然会严重影响到国内石油市场供求和价格的稳定。在国际油价依然处于历史高位之时,政策应该是以保持国内石油市场供求和价格的稳定为主,此时恢复汽油和石脑油的出口退税显然有些不合时宜。由于国际油价持续高位运行,自今年3月14日起,财政部、国家税务总局又暂停了汽油和石脑油的出口退税政策。这样,从今年9月到今年3月的半年时间里我国汽油和石脑油的出口退税政策就经历了3次变动,这种政策的非连贯性必然会对企业的生产经营和出口带来不利的影响。
表1     中国汽油、石脑油出口退税政策变动(今年9月至今年3月)
    时间                    政策
今年9月1日 中止汽油(11%)、石脑油(13%)的出口退税
今年1月1日 恢复汽油(11%)、石脑油(13%)的出口退税
今年3月14日 暂停汽油、石脑油的出口退税

    (二)出口退税政策对贸易结构、产业结构调整的引导作用不强并加剧了贸易摩擦。
目前我国出口退税政策依然主要集中在一些如纺织等劳动密集型产业和钢铁等资源消耗型产业中,这些产业缺乏科技含量和技术创新,主要是以劳动力的低成本为竞争优势,对价格非常敏感,低价格是这些企业在国际上竞争的“法宝”。而出口退税的政策会使这些企业的出口成本下降,必然导致企业更加依赖于低价竞销,从而引发国际贸易摩擦与争端。虽然今年的出口退税政策对纺织等劳动密集型产业的出口退税率由17%降为13%,且今年9月14日的新政策将纺织品的出口退税率由13%降至11%。但企业仍然可以通过降低劳动力成本或偷税漏税等方式来消化,所以今年的出口退税政策的出台没有能减少这些行业的出口量,并导致了国际贸易争端的加剧,如中美和中欧的纺织品贸易争端。而今年新政的出台是否能减少纺织品出口还有待观察。

    (三)普遍适应性的出口退税政策使部分企业过度追求短期利润,导致贸易结构向高附加值、高技术含量转变的目标难以实现。
在国家的出口退税优惠政策鼓励下,生产型的企业具有极大的出口积极性,但是普遍适应性的出口退税政策使劳动密集产品和资源消耗型产品的生产企业缺乏技术创新的投入动力,只是满足于当前低层次产业结构下的产品出口,以赚取国家的出口退税补贴,以出口退税的税款作为企业赢利的目标,这样就导致企业单纯的追求生产规模的扩大,以得到更多的出口退税,相反如果实施技术创新必然会进行较大的投入,增加企业产品的成本,从而影响了企业产品的竞争力。由于市场竞争激烈,行业的利润率普遍不高,很多行业的利润率还不到10%,而今年新政中纺织行业等行业11%的出口退税率对企业还是有相当的吸引力的,这样也使得企业进行技术创新的动力不足,转而以出口退税的税款作为企业赢利的目标,在低附加值、低技术含量的商品结构基础上扩大生产和出口规模,企业短期行为较为明显。这样虽然国家的外汇收入大幅增加,但产品的国际市场竞争力并没有提高,贸易结构向高附加值、高技术含量商品为主转变的目标未能实现,并且在低层次竞争下还出现了部分产品出口利润逐年下降的趋势。

    (四)出口骗退税屡禁不止,造成国家财政收入流失。
出口骗退税是以假报出口或以其他欺骗手段骗取出口退税的犯罪活动。自实行出口退税政策以来,我国已出现过多次出口骗税犯罪高潮,给国家带来巨大的损失。出口退税一方面鼓励了我国的外贸出口,但同时也诱发了大量骗税犯罪。高额的出口退税率远远超过各行业的平均利润率,骗取退税比正常经营企业更能赚钱,对于一些不法商人,出口退税制度具有极强的诱惑力,而且通常犯罪成本不高,监管也存在不少漏洞,给不法商人提供了骗税机会,从而致使国家财政收入大量流失。我国目前因出口退税政策导致的出口骗退税案件层出不穷,屡禁不止,虽然国家也采取多种形式的防骗措施,但总是收效甚微。出口骗退税多以假报出口为手段实施,骗税分子千方百计制造出口货物的假象,欺骗海关、外汇管理局及税务等有关部门,进行诈骗。而且骗税有愈演愈烈之势,骗税手段也更加隐蔽,如目前的低值高报、以少报多等手段,还有将申报出口的商品通过境外的第三者或在海上转一圈再运回内地骗取出口退税。这些骗税手段具有形式上的合法性,电子信息齐全,因而防范起来更加困难。

    (五)现行出口退税政策会形成地方财政出口退税负担的不平衡,可能会影响部分地区出口的积极性。
目前我国实行出口退税由中央和地方财政对超出基数一定的比例按“92.5:7.5”进行分担的机制,这样地方财政支出会随出口量的增长而增加,即出口增加越多、则财政支出增量就越大。因此有可能地方政府为了减缓财政支出的压力,可能会采取相应措施控制外贸出口的增长。而且当本地企业在异地采购产品用于本地出口时,则异地采购产品的增值税由异地政府收取,而7.5%的出口退税却要由本地政府承担,这样就使地区间财政负担不平衡,由于西部地区是净货源流出地,东部地区为净货源流入地,东部地区负担退税也就较西部地区多。从实际情况看,今年全国出口总额为5934亿美元,各省市出口状况极不均衡。其中广东出口占全国出口的比例为37%,江苏、上海、浙江、山东、福建、天津、北京、辽宁等八省市的出口占全国出口的比重为55.25%,其他21个省市的出口比例仅为7.75%。而目前地方出口退税负担率虽然已下调到7.5%,但对出口规模大的地方而言,仍然形成了较大的财政负担,从而可能导致地方保护主义的盛行,国内市场分割,并降低了地方政府支持出口的积极性。例如无锡市惠山区70%至80%的出口产品是从外地采购的,外购产品的增值税交给了外地政府,但7.5%的退税由出口地政府负担,也就是说无锡地税没有从该商品的出口中得到任何税收,却要付出退税资金。因此出口地政府普遍不支持出口企业从外地购料加工,不欢迎外购产品在本地出口,也不鼓励流通型外贸企业的新设和发展。一方面地方政府希望外贸出口持续快速增长,以此创造更多的就业岗位、拉动地方经济发展;另一方面又担心过快的出口增长会加重地方财政负担、甚至超过当地财政的承受能力。因此,一些经济落后财政困难的地方不得不在扩大出口与地方财政承受能力之间左右为难,从而影响了地方出口的积极性[1]。
此外,由于存在一些非市场行为的干扰因素,如地方保护主义等等,对出口退税政策的实行带来了一些负面影响。在地方保护主义下,一些地方为发展本地经济,片面追求政绩而盲目进行重复建设,导致部分行业产能严重过剩,只能以低价竟相出口,由于有出口退税和地方保护,产能过剩的情况不能得到有效的遏制,从而形成了恶性循环。

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