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手机实名制的法律分析与设计


    
    三、通信实名制与隐私权保护
    
    隐私即个人秘密,一种非经本人同意而不为他人所知晓和侵犯的个人秘密。隐私权即本人所享有的未经本人同意而不为他人所知晓和侵犯的个人秘密的权利,属于一般人格权的法律范畴内的具体内容之一。
    通信秘密在某种意义上也属于个人隐私的范围。因为通信自由权利是指公民之间自由地进行信息交流而不受打扰、不受侵害的权利和公民有权自行确定与他人自由地进行交流的信息内容并保持其秘密性(或非经本人同意不被公开)的权利,通信秘密也是非经本人同意而不为他人所知晓和侵犯的个人秘密的有机组成部分。所以,法律对通信秘密的保护,也属于对个人隐私权利保护的内容。我们知道,法律对某项基本权利的保护既可以明示的方法规定在法律文本中,也可以非明示的方法体现出保护该项权利的法律内容或者法律精神;对某项权利的保护既可以从宏观上以全面概括的方式进行规定,也可以从微观上以详细列举的方式进行规定。至于在法律实践中采用哪一种方式,取决于该项权利的性质、类型、保护方法以及立法者对该项权利的认知。如果立法者认为某项具体的隐私权利对其所处的社会共同体来说非常重要,以至于在立法上对其进行特殊保护一点也不过分,这样就可以在法律上将其单独列出进行规定。从我国现行宪法第四十条“中华人民共和国公民的通信自由和通信秘密受法律的保护……”的规定可以看出,通信自由权利保护与通信秘密保护在我国宪法条文中具有同等地位,却属于具有不同内容的公民基本权利保护类型――否则,该条规定就会显得重复。我们从通信自由权利与通信秘密本身的内容也可以看出二者属于不同的法律权利类型:通信自由权利的内容包括法律是否允许公民之间相互通信往,是否允许公民自由选择通信对象,公民自由通信渠道是否畅通等;通信秘密保护的内容包括公民个人通信的内容属于个人隐私,通信的内容非经本人同意不得为他人知晓和侵犯,公民通信内容不具备法律明确规定的事实理由,未经过法律规定的正当程序公民有权拒绝接受检查或将其内容予以公开。宪法第三十九条:“中华人民共和国公民的住宅不受侵犯。禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅”的规定也可以视为对公民隐私权利保护的宪法依据之一。因此,认为我国法律对公民隐私权利没有做出任何规定的观点是站不住脚的。除了宪法第三十九、四十条的规定外,我国现行法律法规对公民隐私权利保护的规定寥寥无几,特别是包括民事基本法律在内的我国各部门法还没有正式确立隐私权的法律概念,也没有对公民隐私权利进行保护的具体行政、司法处理规则!这不得不说是一种法律缺憾!
    最高人民法院于今年3月10日公布的<<关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释>>第一条第三款规定“违反社会公共利益、社会公德侵害他人隐私或者其他人格利益,受害人以侵权为由向人民法院起诉请求赔偿精神损害的,人民法院应当依法予以受理。”可见,该司法解释将原本属于公民基本权利范畴的隐私权的法律性质解释为“隐私利益[②]”。由于基本权利受到法律保护的最终效果体现为一种利益或者利益关系,使得该司法解释从表面上看没有任何问题。但是,公民基本权利的赋予与保护首先还是应当体现为立法层面的问题,否则,司法活动将不具备通过裁判活动确认当事人享有某种实际利益的事实依据和法律依据。任何人享有的实际利益应当首先来自于国家对某一种或某几种权利的立法保护,这种实际利益的享有因为司法裁判权力的实施而得到实现,应当是在法律对获取该实际利益相对应的某些权利进行了有效的立法保护之后,由司法机关通过司法审判活动对实际利益(权利的归属是立法已经安排好了的)的归属问题在当事人之间做出能够体现社会正义的具有强制约束力的司法分配。也就是说,任何违法行为侵犯的客体都应当是由物(包括有形物和无形物)或行为所体现出来的以社会关系为主要内容的主体权利,而不仅仅是一种利益。特别是在相关法律法规对某项基本权利没有明确的规定时,司法解释就将其简单地等同于将于司法审判活动终了之时以司法裁判形式表现出来的某种或某几种利益形态,基本权利的法律保护将沦为未经司法审判即被司法机关以固定的语言文字具体化了的利益归属,是不太妥当的。
    因此,我认为,通信实名制与隐私权利保护并不矛盾,二者应当是并行不悖的。但由通信实名制引起的有关公民隐私权利法律保护的担忧,应该给予足够的重视。
    
    四、通信实名制的法律目的与法律依据
    
    法律的目的就是通过立法及法的实施应该达到的对社会主体进行规范和控制的目的,或者更进一步讲,就是通过对社会主体进行规范和控制,实现法律的规范与社会作用,在社会中形成法律秩序的目的即社会正义。然而正义是一个相当抽象的概念,社会正义,从立法的最高层次来讲,是宪政与宪法追求的最高目标,也是宪政与宪法的制定依据。一个国家,一旦拥有了宪法,其他立法活动都需要以宪法为依据。即宪法的规定就视为除立宪之外的所有立法活动的正义标准。如果说宪法是为了实现社会正义为目的,那么,除宪法之外的法律就是在各个不同的法律部门领域内具体实现宪法确认的社会正义内容,也就是说,除制宪之外的立法活动的法律目的是为了实现社会正义在某一个或某些方面的内容。因此,通信实名制的法律目的也应该如此:实现宪法第四十条关于通信自由与通信秘密保护的宪政目的。法律依据是指将个人或组织的具体行为(包括立法行为、行政行为、司法行为、个人或组织的行为)视为法律行为(或具备法律意义)的法律条文规定。法律条文是立法机关将法律目的以书面的方式表现出来的语言文字组合,它以语言文字为外在形式,以法律目的或精神为实质内容。在论述法律目的时,需要以法律条文的具体规定为线索,因此,我们没有必要将法律目的与法律依据完全割裂开来。
    根据本文在“通信实名制与通信自由权利保护”和“通信实名制与隐私权保护”中的论述,通信实名制本身是一个中性概念,不具有任何新的关于权利保护或权利限制的法律内容。然而,通信实名制同时也是一个法律方法概念,即通信实名制本身是一个中性概念的同时,它又为保护通信自由权利和落实法律对通信自由权利的限制提供了方便。首先,从保护通信自由权利的角度来看,主要是为了将宪法第四十条“中华人民共和国公民的通信自由和通信秘密受法律的保护……任何组织或者个人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密”的规定落到实处。因为,在现实生活中,一些经济组织或个人利用了公共通信网络使用者没有进行实名身份登记的漏洞,随意向公共通信使用者发送垃圾消息或拨打骚扰电话,从事商业活动或者非法活动,这不仅侵犯了公共通信使用者应该拥有的通信自由权利(特别是通信对象选择权和通信信息选择权),而且增加了双向收费体制(指移动通信双方均需要按规定标准缴纳公共通信服务费用的缴费制度)下公共通信使用者非自愿承担的经济负担。当这种不法行为发生在公共通信使用者夜间休息的时候,也意味着在法律上构成了对公民个人休息权利的侵犯。更重要的是,当侵权行为发生后,行政管理机关(权利保护主体)无法知道侵权行为人(侵权主体)是谁,也就无法明确侵权责任,无法对侵权行为人进行惩罚,这就意味着通信自由权利保护的法律规定无法得到落实。而通信实名制很好地解决了这一问题:它使权利保护主体很容易知道是谁侵犯了公共通信使用者的通信自由权利和通信秘密,因而在通信自由权利和通信秘密保护的法律规定与通信自由权利和通信秘密保护的法律实践之间架起了一座桥梁――正是这座桥梁,使通信自由权利和通信秘密保护成为现实。其次,从限制通信自由权利的角度来看,我国现行宪法第四十条“……因国家安全或者追查刑事犯罪的需要,由公安机关或者检察机关依照法律规定的程序对通信进行检查外……”的规定体现了对公民通信自由权利的限制,并且我国<<刑事诉讼法>>第一百一十六条“侦查人员认为需要扣押犯罪嫌疑人的邮件、电报的时候,经公安机关或者人民检察院批准,即可通知邮电机关将有关的邮件、电报检交扣押”和“不需要继续扣押的时候,应即通知邮电机关”的内容对宪法第四十条“依照法律规定的程序”做出了具体的程序性规定,现行<<电信条例>>第五章“电信安全”的规定对宪法第四十条“国家安全或者追查刑事犯罪的需要”即滥用通信自由权利的行为表现做出了具体的实体性规定,现行<<监狱法>> 第四十七条还对犯罪服刑人员的通信自由权利做出了特殊限制。同样地,当侵犯通信自由权利的行为发生后,行政管理机关(权利保护主体)无法知道侵权行为人(侵权主体)是谁,也就无法明确侵权责任,无法对侵权行为人进行惩罚。失去了法律的威慑或预防作用,也就是在一定的程度上怂恿了侵权人的不法行为,法律对通信自由权利的限制也就成为一纸空文。失去了法律的限制,对通信自由权利的滥用也就见怪不怪了。通信实名制则在通信自由权利的滥用和通信自由权利滥用的法律制裁之间架起了一座桥梁――正是这座桥梁,使通信自由权利保护成为现实。因此,通信实名制在这两个方面的作用为其支持者提供了最佳的理由。
    然而,实行通信实名制仅具备正当的法律目的是不够的,还需要具备足够和充分的法律依据。通信自由权利和隐私权利作为社会公众的基本权利,构成了社会公众的私人生活空间,它们是如此基本,如此重要,以至于应当为它们提供全方位的法律保护:从宪法到部门法,再到行政法规、规章、地方性法规和规范性法律文件;从实体性法律规定到程序性法律规定;从立法、执法到司法等。也就是说,虽然我国宪法等法律法规对公民的通信自由权利和隐私权利保护作出了规定,但是我国现行法律法规对通信自由权利和隐私权利的法律保护依然不够、不充分。比如,宪法第四十条虽然对通信秘密做出了保护性的法律规定,但只字未提属于公民基本权利范畴的隐私权利保护问题,通信秘密只是个人隐私中很小的一部分内容而已。更加重要的是,我国的法律并没有对侵犯公民通信自由权利和隐私权利的法律行为构成和法律后果进行详细而具体的规定,当公民的基本权利受到侵犯时,没有具体的法律条文作为司法机关引用的依据,直接导致了司法机关在公民基本权利保护领域的缺席,最终导致我国公民的通信自由权利和隐私权利保护有名无实。这也是社会公众最担心的问题:非实名制下,当权利人受到侵犯或通信内容泄露时,可以很方便地换掉通信号码(如手机号码),以避免再次受到侵犯的可能,或者因为非实名制,为侵害行为人寻找固定侵害目标制造了困难。相反,如果实行了实名制,通信使用者的身份资料必然存在因保管不善而导致非自愿地对外传播的可能性,比如某公司完全可以通过招聘员工的名义从人事招聘网站获取通信使用者的手机号码,获取了手机号码也就获取了通信使用者的身份资料。另外,实行通信实名制,也为社会强势群体侵犯社会弱势群体的财产利益和人身利益提供了便利,如部分腐败官员通过他人的手机号码知晓其身份资料,打击报复监督人、举报人、证人等――这类事件不一定常见,可一旦发生,对受害人在身体、精神上的伤害是巨大的,甚至有可能对生命安全的威胁。因此,通信实名制的消极作用无法规避的根本原因在于法律规范的缺失,无法可依必将导致执法不严,违法不究。
    总之,修改与完善通信自由权利和隐私权利保护的法律法规依据成为实行通信实名制无法回避的重大问题。
    
    五、通信实名制法律架构——从立法的视角
    
    通信实名制究竟需要什么样的法律法规依据呢?本文从立法的角度出发,以公民通信自由和隐私权利保护为主旨对有关的通信实名制法律框架、立法利益协调、立法思路给予简单的阐述。
    
    (一)法律框架
    
    第一,宪法。宪法是国家的根本大法,规定国家和社会活动中的基本事项。我国宪法已经对通信自由权利保护做出了规定,但应该增加和修改关于隐私权利保护的规定,也可以先由全国人大常委会行使宪法解释权对宪法第四十条的规定做出扩大解释。待宪法修改时,再将相关的条款纳入新宪法的正式条款。
    第二,基本法律。(1)、实体法:由民法典中的人格权法确立隐私权(包括通信秘密)的一般人格权地位,并对人格权的内容及其表现形式、权利受到侵犯后应当承担的法律责任做出规定。刑法虽然对侵犯通信自由权利的刑事责任做出了规定,但未对侵犯隐私权的刑事责任问题做出规定。行政法律法规确立保护通信自由权利和隐私权的行政措施,并对违反相关行政法规规定的行为采取行政管理行为。(2)、程序法:刑事诉讼法对通信自由权利限制的反限制程序做出了规定,同时,应该确立对隐私权利限制的反限制程序做出规定。民事诉讼法与行政诉讼法也需要对通信自由权利和隐私权利限制的反限制程序做出规定。基本法律中的实体法与程序法的相关规定为通信自由权利和隐私权利的保护与限制提供了司法活动中据以裁判的实体和程序性规则。
    第三,行政法规、地方法规、自治条例、单行条例和行政规章。行政法规可以在不违反宪法、基本法律的范围内,根据授权立法对公民通信自由权利和隐私权利保护与限制做出具体规定。地方法规可以依据宪法和基本法律的有关规定,根据实际情况的需要,对通信自由权利和隐私权利作一些细化规定或者是宪法和基本法律没有规定的内容进行规定,但不得对通信自由权利和隐私权利做出新的限制。考虑到民族区域自治范围内的特殊情况,自治条例和单行条例可以根据各民族区域自治地方的特殊情况,做出变通规定。行政规章可以针对宪法、法律、法规对通信自由权利和隐私权利保护的规定,规定相应的保护措施,特别是如何落实有关法律法规的规定、通信自由权利和隐私权利保护的行政程序规定等。
    第四,根据上述安排,我国公民通信自由权利和隐私权利保护法律体系才可以称作全面和完整,但这是我国法治建设过程中的系统工程,需要长时间地努力和争取才可以实现。因此,鉴于目前部分用户滥用通信自由权利和隐私权利、社会公共利益(包括国家安全、社会公共秩序等)保护与公民基本权利保护的迫切要求,法律法规也需要有一个过渡性的安排。
    过渡安排的法律规范层级是由国务院制定行政法规还是由信息产业部制定行政规章呢?随着公民法律意识的不断提高,社会公众对自己的宪法基本权利保护越来越重视,公众社会参与的热情也越来越高。缘于通信自由权利和隐私权利的宪法基本权利属性,对通信自由权利和隐私权利进行规范与限制的法律层次需要视其具体内容的不同而有所区别。通信实名制将使通信使用者的基本身份资料信息置于国家公共安全机关之外的第三方控制之下,必然引起社会公众对身份资料外泄和基本权利法律保护机制不完善的种种担忧。特别是在公民基本权利受到侵犯之后,极其需要司法权力介入裁决的时候,这一点尤其重要:因为依据我国目前的行政诉讼法律机制,国务院制定的行政法规属于司法裁判文书中应当予以引用的法律法规依据之一,而国务院部委制定的行政规章只属于司法机关“可以参照”(即司法机关在审判活动中对行政规章是否予以参照取决于司法自由裁量权,只有经过司法机关审查认为可以参照时,就予以引用,否则,其法律效力无法在司法审判活动中得到认可)的法律依据,如果司法机关在审判活动中经过审查后不予参照引用,通信实名制的法律基础将受到质疑,或被司法机关认定为违法。因此,实行通信实名制的立法在法律法规层级上必然要求至少是由国务院制定相关的行政法规进行规定。
    
    (二)立法利益协调
      
    任何立法活动都是一种新的利益协调机制的构建活动。利益主要是指权力的授予与规范、权利的赋予与限制、权利与权力之间此消彼长的相互作用。因此,立法过程也就是权力的授予与规范、权利的赋予与限制、权利与权力之间此消彼长的相互作用的过程。对通信实名制立法而言,表现在以下几个方面:
    第一,权力的授予与规范问题。通信实名制立法涉及行政权力的授予与规范的法律问题,比如,行政机关对通信服务使用者身份资料进行保管的权力范围,保管权力如何行使(授权通信业务经营者保管还是委托通信业务经营者保管等)、通信服务使用者身份资料的保管规则及保管要求;行政机关对通信业务经营者的监管职责,对涉嫌违法的行政行为的规范与处理、内部监督与监察制度的建立等。
    第二,权利的赋予与限制。由于通信自由权利和隐私权利属于公民基本权利范畴,应该由宪法、基本法律赋予和给予适当的限制。除国务院通过制定行政法规在宪法、法律的范围(即授权立法的范围)内做出规范外,其他行政机关没有创设、扩大或缩小限制基本权利行使范围的权力,只有依据宪法、法律、法规的规定对公民基本权利的保护与限制的具体实现方式方法做出规定。
    第三,权利与权力之间的相互作用。立法过程中,权利与权力之间的沟通与协调机制尤其重要。宪法是赋予权利和限制权力的根本大法,任何立法都要以宪法为依据,在权利与权力之间进行友好对话,双方达成一致之后才能够产生法律效力。现代社会中,权力阶层手中掌握着大量的政治、经济、社会资源并处于强势地位,权利阶层手中掌握的政治、经济、社会资源通常处于弱势地位,而立法要使二者之间的利益达到一定程度的平衡。通信实名制也是如此,它需要在国家行政管理阶层的利益与社会公众利益之间进行平衡,因此,让各方表达出自己对实行通信实名制的利益诉求才是通信实名制立法的关键。
    
    (三)立法思路
    
    由于任何立法活动都是一种新的利益协调机制的构建活动,立法者的立法思路将对立法质量,特别是在保持权力的授予与规范、权利的赋予与限制、权利与权力之间的相互作用的良性互动具有相当重要的影响。
    通信实名制立法因为涉及国家公共社会秩序的建立与规范,也涉及公民基本权利保护而需要得到高度重视。涉及国家公共社会秩序建立与规范的问题时,需要具有足够充分的宪法、基本法律规定作为立法依据,而不能让宪法对国家权力的限制条款被吞食,更要保障国家权力行使不折不扣;涉及公民基本权利保的问题时,需要严格按照宪法的规定对基本权利的涵义进行阐释,不得变更权利保护种类,也不行任意缩小权利保护范围;所有针对基本权利的限制内容,应当严格依据宪法的有关规定进行,不得另立新的限制类型,也不得任意进行扩大解释。
    当通信实名制以政府为主导推动立法时,在立法思路上要特别注意以下三点:
    第一,严格依据宪法与基本法律之对政府权力和公民基本权利的规定,宪法与基本法律是检验社会秩序建立与完善的最高标准,任何利益协调机制应当规范与限制在宪法与基本法律规定的范围之内。
    第二,国家权力是人民当家作主的权力,立法者应当认真听取社会公众的立法意见和建议,鼓励和推动社会公众参与立法过程,体现利益攸关者,特别是弱势群体的利益需求。
    第三,立法者、专家、利益攸关者之间的互动。立法者是立法主体,其合法的立法权力应当受到尊重;相关领域的专家是该专业领域的杰出代表,听取他们的意见有利于立法活动的规范和严谨;利益攸关者是任何立法过程中都需要认真考虑的一个特殊群体,当这个群体处于弱势地位且要对他们的权利进行限制时,尤其需要认真地进行利益协调与权衡。通信实名制的支持者与反对者之间的互动就是一个最好的例证。支持者认为,实名制是保护国家 

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