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略论公务员权益的保障和救济
二十世纪九十年代以来,我国逐渐建立起了保障外部行政管理相对方的公民、法人和其他组织合法权利的司法救济制度,如行政复议、行政诉讼、行政赔偿制度。但是,作为行政机关内部具有行政隶属关系的公务员、公务员群体或下级机关的内部行政相对人,其合法权利遭受行政行为的不法侵害或不利影响,除了经行政救济程序进行申诉控告和人事争议仲裁外,目前尚无其他有效途径给予救济和保障。

  公务员救济制度,即公务员依法要求特定国家机关撤销或变更违法或不当具体人事行政行为,并获得赔偿的法律制度。作为公务员制度内容之一的公务员权益救济制度, 笔者在思考相关问题发现,其依然存在一些亟待完善的地方。因此,有必要认真探讨我国的公务员救济制度,促进我国的人事行政管理逐渐从人治走向法治,保障国家公务员的合法权益。

  一 、权益侵害的现状

  随着我国公务员制度的建立,政府机构改革的逐步实施,竞争上岗、裁减冗员、依法行政、反腐倡廉等举措得以落实。一方面,它将促进公务员制度朝着规范有序的法治轨道运行,另一方面,由于我国行政法律制度尚不健全,内部行政管理制度和外部监督制约机制尚不完善,一些行政机关首长民主法治意识淡薄,公务员权益受到不法侵害的现状客观存在。例如报考公务员的限制,招录公务员的违规,职务升降的不公正,业务考核的不合理,奖励惩罚的不分明,福利待遇的不公道,辞职辞退的违法等。某些行政首长利用人事调动、职称评定、福利分房、考核评比、惩治腐败等权力和机会,以权谋私,收受贿赂,拉帮结派,排斥异己,打击报复,滥施恩威,在下级公务员面前颐指气使,飞扬跋扈,无视其下级公务员的基本人格和权益。个别行政首长甚至借“首长负责制”、“一只笔签字”等权利,一手遮天、独断专横,导致严重侵害下级公务员合法权益现象的发生。由于我国目前缺少保障公务员合法权益的救济制度,一些下级公务员只能忍气吞声,有苦难言,有冤难伸;在首长面前唯唯诺诺、惟命是从、卑躬屈膝、是非不分;那些敢于申诉控告者,却横遭变本加厉的打击报复。

  二 、权益救济的范围

  公务员权益救济的范围,是指依法可受救济的人事行政行为的范围。根据《中华人民共和国公务员法》的规定,可请求行政救济的具体人事行政行为有三类:

  (一) 人事行政处理决定

  人事行政处理决定,是指行政机关依法对特定公务员的权利义务所作的单方、要式人事行政行为。根据《中华人民共和国公务员法》第90条的规定:“公务员对涉及本人的下列人事处理不服的,可以自知道该人事处理之日起三十日内向原处理机关申请复核;对复核结果不服的,可以自接到复核决定之日起十五日内,按照规定向同级公务员主管部门或者作出该人事处理的机关的上一级机关提出申诉;也可以不经复核,自知道该人事处理之日起三十日内直接提出申诉:(一)处分;(二)辞退或者取消录用;(三)降职;(四)定期考核定为不称职;(五)免职;(六)申请辞职、提前退休未予批准;(七)未按规定确定或者扣减工资、福利、保险待遇;(八)法律、法规规定可以申诉的其他情形。”

  (二) 人事行政侵权行为

  人事行政侵权行为,一般是指非法侵犯特定公务员合法权益的人事行政行为。从这一意义上说,违法或不当的人事行政处理决定,也往往是人事行政侵权行为。但是,对人事行政处理决定的侵权已有相应的救济形式,并不按人事行政侵权行为进行救济。因此,这里的人事行政侵权行为,特指行政机关及其领导人员运用职权,以非人事行政处理决定的形式,侵犯特定公务员合法权益的非要式单方行政行为。它包括作为和不作为两种形式。作为的人事行政侵权,是指积极、主动实施的人事行政行为,侵犯了特定公务员的合法权益。例如,行政机关首长对公务员的打击报复,在晋升时向公务员索贿等,都是作为形式的侵权。不作为的人事行政侵权,是指对一定行为的抑制侵犯了特定公务员的合法权益。例如,应当确定公务员的级别却不予确定,试用期届满却不作出相应的决定,应予奖励却不予奖励等,都是不作为形式的侵权。

  《中华人民共和国公务员法》第93条规定:“公务员认为机关及其领导人员侵犯其合法权益的,可以依法向上级机关或者有关的专门机关提出控告。受理控告的机关应当按照规定及时处理。”这就是说,公务员对侵犯其职务关系上合法权益的任何具体人事行政行为,除依人事行政处理决定的规定申请救济外,都可依这一规定请求救济。该条例的这一规定,弥补了人事行政处理决定救济规定的不足,把具体人事行政行为都纳入了人事行政救济的范围,并杜绝了行政机关及其领导人员利用非书面决定形式规避人事行政救济的可能,从而具有重要意义。

  (三)人事合同争议

  《中华人民共和国公务员法》针对国家机关聘任公务员,就聘任合同和人事争议等相关问题作出了规定。第97条规定:“机关聘任公务员,应当按照平等自愿、协商一致的原则,签订书面的聘任合同,确定机关与所聘公务员双方的权利、义务。聘任合同经双方协商一致可以变更或者解除。聘任合同的签订、变更或者解除,应当报同级公务员主管部门备案。”同时第100条规定:“国家建立人事争议仲裁制度。人事争议仲裁应当根据合法、公正、及时处理的原则,依法维护争议双方的合法权益。 人事争议仲裁委员会根据需要设立。人事争议仲裁委员会由公务员主管部门的代表、聘用机关的代表、聘任制公务员的代表以及法律专家组成。聘任制公务员与所在机关之间因履行聘任合同发生争议的,可以自争议发生之日起六十日内向人事争议仲裁委员会申请仲裁。当事人对仲裁裁决不服的,可以自接到仲裁裁决书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。仲裁裁决生效后,一方当事人不履行的,另一方当事人可以申请人民法院执行。”

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