一、行政权力[de]渊源及其发展
权力包括公权力和私权力，国家权力则是公权力[de]主要组成部分。行政权属于国家权力[de]一种，其概念源自西方政治思想史中[de]权力分配理论，并可追溯至古代希腊哲学家亚里士多德。他在著名[de]《政治学》一书中就提出，政府由三种人组成：讨论[de]人、执行法律[de]人以及解决纠纷[de]人。英国在十五世纪时就有立法权和行政权[de]观念，国王行使立法权必须取得议会[de]同意，但国王可以自主处理行政事务不受议会[de]干预。(1) 作为一种政府组织规范，英国思想家洛克在十七世纪最早提出国家权力应由立法权、行政权和联盟权三个部分组成，这种分权学说在稍后由法国自由主义思想家孟德斯鸠正式提出。孟氏政治思想[de]核心是自由，即一个人可以根据自己[de]意志行动，包括政治自由和个人自由。他认为政治自由是政权正确组织[de]结果和目的，由此提出国家权力可分为立法权、行政权和司法权并应将之授予不同[de]机关[de]分权学说。这三种权力既是独立[de]，又是互相牵制、互相制约[de]：“当立法权和行政权集中于一个人或同一个机关之后，自由便不复存在了......；如果司法权不同立法权和行政权分立，自由也就不存在了......。”(2) 孟德斯鸠关于权力分享[de]理论为美、法等国[de]宪法实践所采纳，但他对行政权概念[de]认识则无法摆脱时代[de]局限。他认为，行政权是国家意志[de]执行，应由国王或君主来行使，“因为政府[de]这一部门几乎时时需要急速[de]行动，所以由一个人管理比由几个人管理更好一些.....。”(3) 发展到今天，人们对行政权[de]认识日趋科学、清晰，其中比较权威[de]传统定义当推布莱克[de]观点：“行政权（Executive power）即执行法律[de]权力，它是总统根据联邦宪法第二条[de]规定而享有[de]广泛[de]权力......；它与制定法律及对法律纠纷进行裁决[de]权力相区别。”(4) 我国法学界一般认为，行政权是“由国家宪法、法律赋予[de]国家行政机关执行法律规范、实施行政管理活动[de]权力，是国家权力[de]组成部分。”(5)
如上所述，人们习惯于从权力主体[de]角度来界定行政权，行政机关依法享有行政权力。在早期自由资本主义时期，对国家行政事务[de]管理只能由行政机关来进行，行政权力运行[de]目的被严格控制在建立一个具有同等权利[de]公民能够安全地自由竞争[de]社会秩序上，行政权力[de]内容和范围以及运行程序都由法律明确规定。一个好[de]政府是管事最少[de]政府，它[de]使命只在于保障人们[de]自由。由于早期资本主义国家[de]传统社会事务范围相对狭小，相对简单化[de]行政权力也就足以满足社会[de]需要。但随着西方在上世纪末尤其是本世纪初[de]急剧现代化，社会关系日益复杂，社会事务剧增，作为执行法律并对社会进行有效管理和组织[de]行政权力[de]日趋扩张成了必然趋势，其范围也不仅限于维持社会秩序[de]安全，还更多地从事社会福利、公共服务、经济发展等过去所从未涉及[de]领域，科学技术[de]飞速发展和产业规模[de]激剧扩张也要求政府承担许多私人所无法独自完成[de]经济事务。行政权力在今天已经渗透到社会生活[de]每一个角落，对人们[de]生活产生了全方位[de]影响。行政权、立法权和司法权三者之间[de]传统界限已被打破，行政机关不仅扩大了自己传统[de]权力阵地，还逐渐享有过去所难以想象[de]行政立法权、行政司法权，其权力行使[de]手段和方式也更加复杂多样。和立法权、司法权相比，今天[de]行政权力已变得前所未有[de]强大。
综上所述，行政权力随着社会[de]发展经历了一个由简单到复杂、由弱小到强大[de]演化历程。行政权力[de]这种不断扩张[de]趋势，是其最为典型[de]外部特征之一。日益扩张[de]行政权力，容易导致如下后果：
首先，行政权力[de]扩张与其运行方式[de]灵活、外部范围[de]不确定性相结合，极易造成对公民个人权利[de]侵害。公民个人权利又称公民权，是由宪法和法律确认[de]公民个人在一定社会中所享有[de]自由和权能。依人民主权理论，作为国家权力[de]重要组成部分[de]行政权，源自人民[de]公民权，是由公民权派生而来[de]，其目的在于保护人民[de]权利和自由得以充分实现。然而，行政权力[de]不断扩张，尤其是以运行方式灵活、范围幅度模糊为特点[de]行政自由裁量权[de]不断扩大，使得通过法律对行政权力[de]明晰化更为困难，拥有行政权力者受到[de]制约与监督有限，不能有效地防止权力行为[de]异化，公民个人[de]权利无时无刻不在行政权力[de]阴影笼罩之下，实践中极易受到行政权力[de]侵害。而法律规定[de]滞后、僵化往往不能适应这种行政权力[de]扩张态势，使得这种侵害很难得到传统法律[de]有效保护。
其次，行政权力[de]扩张易于造成行政专制、独裁。
我们知道，社会发展[de]强烈需求导致了行政权[de]扩张，这种扩张意味着行政权力更多地介入了国家政治和社会生活[de]各个方面，人们要求政府在维持社会[de]安全秩序之外，还要为社会成员提供尽可能多[de]社会服务，并尽可能快地促进经济文化[de]发展。传统[de]行政权与立法权、司法权[de]界限是清楚[de]，而现代行政权[de]功能已极大地包容着立法性和司法性功能。对后者而言，行政权在社会生活中所起[de]作用已占据着绝对[de]优势，在向来被称为三权分立模式典范[de]美国，执掌行政权[de]总统[de]权力已很难被国会和联邦法院所动摇，本世纪发展起来[de]独立管理机构更是集立法、行政和司法三权于一身，在国家事务管理领域扮演着独特[de]角色。(6) 实际上，行政专制在许多国家都已初现雏形，并有进一步发展[de]趋势。而行政专制，尤其是行政首长[de]独裁最直接[de]后果就是破坏不同权力之间[de]平衡，损害社会成员[de]民主自由权利。
再次，权力与腐败具有共生性，日益扩张[de]行政权力更是为形形色色[de]权力腐败提供了滋生[de]土壤。
权力具有非平等性，以命令与服从构成[de]轨迹运行。它意味着权力关系中[de]一方对另一方[de]支配。同时，权力又具有可交换性，权力可以脱离权力主体、客体而发生异化，以至于发生权力商品化[de]现象，权力由此而演化为权力资本。(7) 由于权力资本[de]增值功能，权力腐败便不可避免。十九世纪英国历史学家阿克顿勋爵曾昭示世人：“权力趋于腐败，绝对[de]权力导致绝对[de]腐败。”行政权力是所有公权力中涉及社会事务最为广泛[de]权力，其异化为权力资本而使权力者腐败[de]机会更多。行政权力[de]范围[de]扩张为这种权力[de]交换提供了更多[de]可能，而行政权力[de]行使自由度[de]不断增加则为权力腐败提供了更多[de]便利。腐败已成了附在行政权力肌体上难以清除[de]恶瘤。
二、对行政权力进行法律控制[de]必要性
行政权力[de]扩张具有其内在[de]必然性，是社会经济文化不断发展[de]要求。尤其在我国目前这种特殊时期，不断提高经济效益、加速社会发展是建设社会主义市场经济体制、实行现代化建设[de]宏伟目标[de]必然要求。但对社会公平[de]追求要求我们在注重效益[de]同时必须加强对行政权力[de]法律控制。这种控制[de]必要性具体体现在如下几方面：
1、体现“主权在民”[de]精神，防止权力[de]异化。
行政权应由法律加以限定，因为法律是由人民[de]代表制定[de]，它体现[de]是人民[de]意志，这是人民主权理论[de]基本要求。卢梭就曾指出，主权在民，人民是真正[de]主权者。美国政治家托马斯.杰弗逊宣称：“构成一个社会或国家[de]人民是那个国家中一切权力[de]源泉。”(8) 汉密尔顿、麦迪逊等联邦党人也都认为，“人民是权力[de]唯一源泉。”行政权力是执行法律[de]权力，它一般由少数执掌权力者行使，从一般[de]意义上讲易于凌驾于人民之上。权力[de]异化常常使得行政权成为拥有行政权力者获得个人利益[de]工具，完全背离其本来意旨。只有将行政权控制在法律预设[de]范围之内依法定程序运行，才能使行政权真正体现人民[de]意志，“人民主权”才不至于成为一句空话。我国是人民民主专政[de]国家，人民是国家[de]主人，一切权力包括行政权力都来源于人民，人民通过人民代表大会[de]形式行使自己[de]权利：选举执掌行政权力者并通过立法明确行政权力[de]范围、内容。行政权力[de]存在和行使来源于人民，应该以为人民服务为其最终目的。加强对行政权力[de]法律控制以防止权力异化损害人民民主权利，是人民民主专政国体[de]内在[de]必然要求。
2、宪政民主建设[de]要求。
所谓民主，就最一般[de]意义而言，指人民当家作主，人民可以充分地表达并实现自己[de]意志，它与专制相对立。从民主[de]角度来看，法律[de]力量在于它承认和保护个人[de]尊严和权利。为此，人们有权利选举出代表并制定代表民众利益[de]法律，然后通过法律实行管理。然而，民主制度也有其弊端，由于人性[de]弱点，由于权力本身[de]固有特性，很难保证通过选举产生[de]官员就一定能够按人民[de]意志去做。罗尔斯就认为，即使是由选举产生[de]政权也很容易成为非正义，“政治制度中非正义[de]影响比市场[de]不完善更为痛苦和持久。政治权力迅速地积累并成为不平等。利用国家和法制[de]力量，那些得到利益[de]人总是可以保证他们自己处在一个有利[de]地位......而普选制并不是一个有效[de]对策......。”(9) 面对民主理论[de]这一致命缺陷，宪政理论更多地将关注[de]目光投向对公共官员[de]法律限制，认为法律[de]力量正在于其约束当权者[de]能力，主张对于通过民主选举产生[de]政府也要严格防范，强调通过对于政治权力[de]制度化[de]限制以保障个人权利和创造宪政秩序。随着政治实践[de]发展，人们已经更进一步地认识到，民主选举权力机关和对经选举产生[de]政治权力进行法律控制同样重要，宪政民主理论应运而生：既强调公民广泛[de]参与，也强调对政府权力[de]控制。行政权力扩张[de]后果之一就是导致行政专制和独裁，使得行政权力不再能体现人民[de]意志，民主制度遭到破坏。通过法律对行政权力加以严格控制以防止其侵害人民[de]民主权利，不仅是民主制度得以存在[de]保障，更是宪政制度[de]核心内容和宗旨所在。
3、保障基本人权[de]需要。
公民个人依据宪法和法律[de]规定享有一系列[de]基本权利：政治自由权利、财产权利等。这些权利[de]存在是公民个人得以在社会上生存、享有作为人[de]自尊以及得到进一步发展[de]基本前提。由于行政权力是国家权力，不仅负有通过国家[de]力量保护公民[de]基本权利不受非法侵害[de]义务，同时还具有强烈[de]不平等性，享有对公民个人[de]支配权，并以国家强制力为后盾，公民个人无法与之相抗衡，往往处于被动、服从[de]地位，极易受到侵害。行政权力[de]无所不在，使得公民很难对其造成[de]损害作有效[de]防卫，其后果是极其严重[de]。因此，将行政权力控制在法律规定[de]权限范围之内，并使之严格依照法定[de]程序行使，一方面可以防止行政权对公民基本权利[de]不法侵害，另一方面权力[de]合法行使又起到保障和促进公民基本人权[de]作用。控制行政权力以防止其滥用和越权行使是保障基本人权[de]重要前提和基本手段。
4、维护良好社会秩序[de]需要。
行政权力涉及国计民生，其支配力和影响力及于社会、政治、经济生活[de]所有领域。如果行政权力肆意扩张不受约束，不断地侵害公民[de]权利，必然导致公民对政府[de]不信任感增强，社会将处于一种紧张状态，安定团结[de]良好社会环境就难以形成。反之，合法、良好[de]行政权力运行状态将有助于树立政府[de]守法、廉洁、高效[de]形象，并因此而增强公众对政府[de]信任。这种信任可以使得公众对政府[de]行为产生认同感并自觉接受管理、严格遵守法律，减少社会不法行为[de]发生机率，政府和公众之间[de]关系由此而达到一种较为和谐[de]状态，良好[de]社会秩序更易形成。
5、社会主义市场经济体制建设[de]迫切要求。
建设社会主义市场经济体制是我国改革开放和现代化建设[de]基本内容。市场经济体制[de]确立，意味着改变以往依靠行政命令管理经济[de]方法，充分发挥市场在资源配置方面[de]作用，以市场为中介推动经济活动[de]运行。市场经济[de]内在逻辑要求政府职能明确，既维护市场主体[de]经济自主权利，又不能滥用行政权力去干预市场运行。首先，政府不再直接作为经济活动[de]主体，其主要职能应转变到培育市场、管理市场并依靠各种法律手段对市场运行进行宏观调控方面来。这种宏观法律调控是政府依据法定[de]职权和程序，对构成市场运行机制[de]各个要素、每个环节所进行[de]调节和控制，它保证市场健康有序地运行。其次，政府[de]宏观法律调控应遵守合法性原则，超越法定范围和权限[de]不适度[de]干预，不仅不能发挥宏观调控[de]应有作用，反而会有碍市场[de]正常运行，对市场经济体制造成极大[de]破坏。由于行政权力本身固有[de]扩张特性和其后强大[de]国家强制力，这种现象极易出现，而市场主体却难以预见，也难以作有效[de]防卫，市场经济很容易因此而失序。只有将行政权力控制在合法[de]范围之内依法定程序运行，才能既充分发挥政府在市场经济体制中[de]保障和促进作用，又防止其对市场运行[de]不法侵害。通过法律控制行政权力[de]运作对市场经济体制[de]建设显得更为迫切。
三、加强与完善对行政权[de]法律控制机制
传统[de]行政权来自于权力分立理念，加之行政权行使方式[de]自有特征，对传统行政权[de]法律控制机制一般以权力制衡原理为理论依据，其表现形式是在明确行政机关[de]实体权力范围[de]前提下通过其他公权力如司法权、立法权对行政权力进行制约。随着行政权[de]扩张，现代行政权[de]控制机制有了新[de]变化，这种变化突出表现在社会控权与行政权自控机制[de]兴起以及对程序控权机制[de]日益重视等方面。(10) 下面笔者从控权主体[de]角度对行政权[de]法律控制机制作一具体阐述。
（一）对行政权[de]立法控制
立法权通过制定法律以体现人民[de]意志，宪政民主理论要求行政权力[de]行使不能违背人民[de]意志即不能超越法律[de]规定。因此，用立法权控制行政权这种传统[de]方法仍然是最有效[de]方法之一。对行政权进行立法控制[de]主体是立法机关如议会等，在我国国家立法权[de]主体是全国人民代表大会及其常委会。立法权对行政权[de]控制表现在如下两方面：
1、立法机关通过立法手段控制行政权，即立法机关通过制定法律来规定行政权力[de]范围和运行程序，以防止行政权力[de]滥用、逾越和无序运行。首先，立法直接设定行政权[de]实体内容，对不同行政主体所享有[de]权力作具体[de]规范。行政机关组织法就是这种立法，行政权力只能依据其组织法才能存在。(11) 具体[de]行政管理法律规范对组织法所规定[de]行政主体[de]抽象权力作更进一步[de]具体化。(12) 两者结合起来，行政权力[de]范围一般就会比较明晰。此外，立法机关有时还基于现实需要通过授权立法[de]方式给予行政机关超出其组织法范围之外[de]权限。(13) 公务员法律规范则对执掌行政权力[de]公务员[de]权限范围作比较明确[de]规定，并对越权者予以惩处。其次，立法对行政权力[de]运行程序作出规范，明确行政权力[de]运作过程，防止由于程序不公正而损害公民[de]合法权益。由于法律对行政权力[de]实体内容[de]规范毕竟是有限[de]，而行政自由裁量权[de]不断扩大日益暴露了实体规则在对行政权力[de]控制方面[de]缺陷，人们因此而将目光转向更注重公正性[de]行政程序上来，希冀通过对行政程序[de]规范以达到追求行政公正[de]目的(14) 。在西方普通法系国家，行政法[de]核心理念“自然正义”就是一项最基本[de]程序法原则。在我国，以《行政处罚法》为代表[de]行政程序立法已迈出了可喜[de]一步。今天，行政程序立法已被看作为实现对行政权控制[de]更为经常和有效[de]手段。
2、立法机关依法在事后对行政权监督控制。依宪政原则，宪法和法律是人民意志[de]体现，具有至高无上[de]权威，行政权力[de]行使不能与之相违背，否则应当无效。立法机关作为立法者一般享有对行政权力[de]行使是否严格遵循宪法和法律[de]规定[de]监督权。立法机关[de]监督权一般体现在两方面：一是撤销违背宪法和法律[de]行政法规、行政规章等规范性法律文件。行政立法在法律体系[de]层级关系中从属于宪法和法律。一旦行政立法与宪法、法律相抵触，立法机关有权予以撤销，从而达到控制行政权力[de]目的。我国宪法明确规定，全国人大“监督宪法[de]实施（第63条）”，全国人大常委会“监督宪法[de]实施；撤销国务院制定[de]同宪法、法律相抵触[de]行政法规、决定和命令（第67条）”。二是追究行政首长[de]政治责任。行政机关一般多实行行政首长负责制，行政首长[de]责任重大，权力也较为集中，其违法[de]可能性和危害性都较大。且不受一般[de]公务员法[de]约束，立法机关可以通过追究其政治责任而达到控制其权力行使[de]目的，例如质询、罢免、弹劾等。 [1] [2] 下一页 |