（二）对行政权[de]司法控制
和立法权、行政权相比较，司法权具有很独特[de]地位。一般意义上[de]司法权指审判权由法院享有，司法独立是最基本[de]宪政原则之一。我国宪法也明确规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人[de]干涉（第126条）。”行政权力[de]行使如果违背了宪法和法律[de]规定，相对方可以依法诉诸法院，法院通过行使审判权以达到将行政权约束在合法范围内[de]目的。行政权力司法控制[de]主体是法院，其主要是采用对行政权力进行司法审查[de]方法以纠正违法[de]行政行为并对由此给相对方造成[de]损害给予相应[de]补救。
由于各国[de]宪政体制、历史文化与法律传统不同，司法审查制度[de]内容因国而异。一般来说，司法审查指法院审查国会制定法律是否符合宪法以及行政机关[de]行为是否符合宪法和法律而言。法院审查国会立法是司法权对立法权[de]制约，不是本文所要讨论[de]范围。从行政权力[de]角度而言，司法审查指行政诉讼，即行政权力行为[de]合法性受到行政相对方[de]怀疑而由司法机关审查并加以裁决。由于司法机关[de]活动奉行独立原则，加之在历史发展中法院一直享有崇高[de]威望，作为外部监督机制[de]司法审查被认为是保护个人自由和权利[de]坚强堡垒。没有司法审查[de]有力保障，行政法治就是一句空话，个人[de]自由和权利就缺乏保障。同时，司法审查[de]存在对行政人员也产生一种心理压力，可以促使他们谨慎地行使权力。
从世界各国[de]司法审查实践来看，其差异主要在司法审查[de]主体和内容范围两方面。司法审查[de]主体在英美普通法系国家是普通法院，大陆法系国家一般则设立专门[de]行政法院来处理行政案件；司法审查[de]范围大多很宽泛，涉及行政权力行为[de]绝大部分。我国[de]司法审查制度正式确立于1989年，由《中华人民共和国行政诉讼法》加以规范。(15) 8年来，司法审查制度不仅在保护公民合法权益、促使行政权力[de]合法运行方面起了巨大[de]作用，而且改变了国人传统[de]法律意识，促进了人们法治观念[de]形成。然而，随着法治建设[de]推进，行政行为中[de]抽象行政行为、内部行政行为不受司法审查、无法对违宪行政行为作有效[de]审查等现状极大地削弱了我国司法审查制度[de]作用，越来越不适应法治建设[de]要求。我们认为对《行政诉讼法》[de]修改应尽早提上议事日程。
（三）关于行政权力[de]自律机制
对行政权力进行法律上[de]有效控制，司法权、立法权都具有不可替代[de]重要作用。司法控制对保证行政活动[de]合法性和私人[de]权利起着重要作用，因为这种控制由行政系统以外[de]人实施，按严格[de]程序进行，具有很强[de]客观性和公平性，能够得到社会公众[de]信赖。立法机关[de]控制由代表人民意志[de]议会进行，具有权威性和民主性，容易得到社会[de]共鸣。然而，这两种方法都有其本身不可避免[de]缺陷：立法控制只能针对重大[de]行政违法行为，且不具有经常性；而司法控制则是事后[de]控制，加之司法审查须由当事人请求才能发生，审理程序缓慢，费时费力，难以防止行政违法[de]发生。当代行政权力[de]行使[de]自由裁量度很高，许多行政活动具有很强[de]专业性、知识性，法院和议会也难以把握。行政机关体系是典型[de]上下级领导、命令和服从[de]关系，上级可以随时纠正下级[de]违法和不当行为。从提高行政效率和维护行政机关良好形象[de]角度来考虑，行政机关有必要加强自身[de]监督控制机制[de]作用。这种控制不仅迅速快捷，效率很高，而且具有日常性和全方位性，能满足随时保护公民权利[de]作用以及行政机关既不影响行政效率又减少行政违法[de]良好愿望。这种以行政机关为主体[de]行政自律机制在当代得到了不断[de]发展。
1、行政机关对下级机关[de]控制。
作为国家意志[de]执行者[de]行政机关，承担着繁重[de]国家行政管理事务，拥有大规模[de]机构和成员。为有效地组织行政机构[de]活动和促进社会经济[de]发展，行政机关长期以来形成了严格[de]上下级之间[de]命令和服从关系，从属性是行政权力[de]重要特征：下级对上级有服从[de]义务，上级对下级有命令支配[de]权力。因此，上级行政机关可以有效地对下级机关[de]权力加以监督，纠正其违法行为。这种行政权力[de]自我控制从我国[de]宪法中可以清楚地看出：“国务院统一领导地方各级国家行政机关[de]工作，改变或撤销各部、各委员会发布[de]不适当[de]命令、指示和规章，改变或者撤销地方各级国家行政机关[de]不适当[de]决定或命令（第89条）”，“县级以上[de]地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府[de]工作，有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府[de]不适当[de]决定（第108条）。”这种基于宪法[de]一般性权力控制，通过报告、命令、指示、检查指导等行政活动形式，能全方位地保证行政机关[de]日常性权力行为[de]合法有序。除了这种在日常行政管理活动中存在[de]一般性监督以外，目前在我国基于这种权力层级关系存在[de]行政权力自我约束机制主要有如下几种：（1）行政复议制度。即当行政机关在行使国家行政管理职权时与相对方发生争议，依相对方[de]申请，上一级国家行政机关或法律规定[de]其他行政机关依法对有争议[de]具体行政行为进行审查并作出是否违法[de]裁决[de]法律制度。我国于1990年颁布、1991年施行[de]《行政复议条例》对行政复议制度作了较为全面[de]规定。行政复议作为国家行政机关[de]内部约束机制，是由上级国家行政机关对下级国家行政机关实施[de]一种制度化、规范化[de]层级监督，是从行政命令、指挥权中分离出来[de]间接[de]、独立[de]监督形式，是对行政活动[de]违法性进行事后补救[de]行政救济制度。（2）信访制度。国务院于1995年10月颁布、1996年1月实施[de]《信访条例》，使长期以来一直存在于行政活动之中[de]信访成为一项较为完善[de]内部监督制度。公民、法人或其他组织可以依该条例[de]规定，采用书信、电话、走访等形式向与信访事项有关[de]行政机关或其上级行政机关反映情况、提出意见、建议和要求，行政机关应当依法处理。信访制度能使行政机关较充分地了解下级机关[de]工作情况和群众[de]意见、看法并及时地作出反应，纠正自身或下级行政机关[de]违法或不适当行政行为，从而有效地将群众[de]社会监督和行政机关[de]层级监督结合起来以发挥其应有[de]作用。（3）申诉和控告制度。宪法明确规定，“中华人民共和国公民对于任何国家机关和工作人员[de]违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举[de]权利，有关国家机关必须查清事实、负责处理（第41条）”。当公民受到行政权力[de]伤害时，可以向其上级机关申诉、控告以寻求救济，上级机关应当及时纠正违法、解决问题。
2、行政机关对其公务员[de]控制。
公务员隶属于行政机关，行政机关可以对其进行全方位[de]管理，包括纠正其违法行为并给予其必要[de]行政处分。我国《国家公务员暂行条例》(16) 不仅规定了公务员可以享有[de]权利，也为公务员设定了应当承担[de]义务：公务员应当依照国家[de]法律、法规和政策执行公务。一旦公务员[de]职务行为违反了法律及《条例》[de]有关规定，行政机关可以给予其行政处分。公务员制度[de]这种严格管理，有助于保证公务员自觉[de]按照法律规定行使职权。
3、行政机关内部设立[de]专门机构对行政权力[de]控制。
为了更有效地加强对自身[de]监督，弥补以上自律机制控制力度不足[de]缺陷，许多国家与地区都设立了一些专门从事内部行政监督[de]机关，使行政内部自我监督机制更加完善。其中比较典型[de]有香港[de]廉政专员公署。我国目前行政机关内部设立[de]专门监督机制主要有两种：（1）行政监察。依1997年5月9日颁布实施[de]《中华人民共和国行政监察法》，(17) 行政监察是指行政机关内部设立[de]行政监察机关对国家行政机关及其公务员执行国家法律法规、政策和决定、命令[de]情况以及违法、违纪[de]行为进行监察、纠举、惩戒等具有法律效力[de]行为。这种监督是具有相对独立性[de]一种统一[de]全面监督，始终伴随着行政活动，是一种最为经常性[de]直接[de]监督控权机制。(18) （2）审计监督。审计本质上是一种经济监督活动，是由行政机关内部[de]审计机关依法审核、稽查被审计单位[de]财政财务收支活动、财政法纪[de]遵守情况等。在市场经济[de]条件下，经济领域[de]违法犯罪活动层出不穷，审计监督[de]作用尤为重要。1994年[de]《中华人民共和国审计法》(19) 正是加强这一方面监督[de]重要保证。（3）行政督察制度。在行政部门[de]内部建立督察制度是一种新[de]尝试。某些行政部门由于直接涉及公民个人组织[de]最切身[de]利益，往往比其他部门更易于发生滥用权力[de]腐败现象。在其内部设立督察机构，专门而又经常地对公务员队伍进行检查、督导，随时纠正不良行风，具有比其他外部控制约束方法更为直接有效[de]作用。《公安机关督察条例》所确立[de]公安督察制度，为行政内部监督控制机制[de]进一步完善和发展作了有益[de]探索。
--------------------------------------------------------------------------------
(1) 龚祥瑞《西方国家司法制度》北京大学出版社。
(2) 孟德斯鸠《论法[de]精神》（上册）商务版１９６１年第１版第１５６页。
(3) 同（2）第１６０页。
(4) 《Black’s Law Dictionary》１９７９年版Ｐ５１１。
(5) 罗豪才主编《行政法学》北京大学出版社１９９６年版第４页。
(6) 王名扬《美国行政法》中国法制出版社１９９５年版，第９９页；１００页；１３６页；１７９页。
(7) 林吉吉《权力腐败与权力制约》法律出版社１９９７年版第４页、第７０页。
(8) 转引自《权力腐败与权力制约》第９页。
(9) 罗尔斯《正义论》社会科学出版社，第２１６页。
(10) 季涛《行政权[de]扩张与控制》载于《行政法学研究》１９９７年第１期第６１页。
(11) 很多国家都有统一[de]《行政组织法》，并有议会制定通过[de]一系列组织条例。我国已有《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，但缺乏一部统一[de]《行政组织法》和国务院各部委[de]组织条例。
(12) 如税法、食品卫生法、环境保护法、土地管理法、海关法、反不正当竞争法、水法、农业法、枪支管理法等单行法律中都明确授予某类某级行政主体具体[de]职权，规定相应[de]职责。
(13) 这种情况往往称之为特别授权立法。如我国１９８５年全国人大常委会通过《关于授予国务院对有关经济体制和对外开放方面[de]问题制定暂行规定或条例[de]决定》；１９８４年全国人大常委会通过《关于授权国务院改革工商税制和发布试行有关税收条例（草案）[de]决定》；１９８３年全国人大常委会通过《关于授权国务院对退休退职办法进行部分修改和补充[de]决定》等。不过这种“空白授权”或“一揽子授权”[de]办法亟待改进。目前我国最高国家权力机关正在起草《立法法》，学者专家们极力主张将授权立法[de]事项、条件、程序以及对授权立法[de]监督明确载入《立法法》中。
(14) 二次大战后，行政程序立法高潮迭起。具有代表性[de]是美国１９４６年[de]联邦行政程序法，此后，德国、意大利、西班牙、葡萄牙、日本、韩国、及澳门等国家或地区都已制定出较为系统[de]行政程序法典。有[de]国家如加拿大、英国、法国也已有一些单行[de]法律法规。我国九十年代以前行政程序立法极为落后，仅有个别程序性规范散见于某些单行法律、法规中。九十年代后已有明显改进。如已经颁布[de]《行政复议条例》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政监察法》等分别规定了较为详尽[de]行政复议程序、行政赔偿程序、行政处罚程序、行政监察程序。正在拟定中[de]《立法法》《行政许可法》将对行政立法程序、行政许可程序作较全面[de]规定。此外还将制定《行政强制执行法》以及统一[de]《行政程序法》法典。
(15) 《行政诉讼法》正式实施于１９９０年１０月１日。此前，１９８２年制定并于１９８３年施行[de]《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》第３条第２款曾规定，人民法院可以受理法律规定[de]行政案件。而事实上由于规定可以提起行政诉讼[de]法律甚少，所以《行政诉讼法》颁行之前，很难说司法审查制度已正式确立。
(16) 该《条例》[de]颁行是中国现代公务员制度建立[de]标志。据悉最高国家权力机关正在起草《国家公务员法》；最高国家行政机关－－国务院也正在拟定相配套[de]行政法规。
(17) 在《行政监察法》颁行前，适用[de]是１９９０年１１月国务院通过，１９９０年１２月正式施行[de]《中华人民共和国行政监察条例》。再以前适用[de]是１９５７年１０月全国人大常委会批准国务院公布[de]《关于国家行政机关工作人员[de]奖惩暂行规定》。
(18) 我国曾于５０年代中期设立过监察部和地方监察机构。遗憾[de]是至５０年代末期，监察部门被撤销。直到１９８６年１２月第六届全国人大常委会第１８次会议作出《关于设立中华人民共和国监察部[de]决定》，恢复了国家行政监察机构[de]建制。１９８７年６月，国家监察部正式成立。到１９８８年底，已初步依法建立起自上而下[de]国家行政监察体系。
(19) 《审计法》颁行前，所适用[de]是１９８８年１１月国务院通过[de]《中华人民共和国审计条例》；再以前适用[de]是国务院于１９８５年８月发布[de]《关于审计工作[de]暂行规定》。
上一页 [1] [2] |