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公务员制度的缺陷与重构
内容提要: 服务型政府的构建已成为当前中国政府改革的重要举措。服务型政府是以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府,服务型政府模式成功的关键在于建立现代公务员制度, 培养积极主动和精明能干的公务员队伍。中国公务员法的颁布实施意味着中国在公务员制度建设上取得了阶段性成果, 但距离建设服务型政府的要求还存在不小的差距。为了更好地促进中国服务型政府变革,必须重构公务员制度, 建设以职业化体系为核心的公务员制度。                   关键词: 服务型政府;公务员制度;新公共管理职业化                   中国新一届政府正致力于“以人为本”的政府改革。以人为本是一种对人在社会发展中的主体地位和作用的肯定,同时它又是一种价值取向, 即强调尊重人、解放人、依靠人、为了人和塑造人。以人为本的理念反映到政府管理中, 就是要建立服务型政府的行政模式, 这也是我国公共行政体制改革的总方向。中国政府已经明确承诺,要加快转变政府职能, 努力建设服务型政府。                   世界各国的经验表明, 一个有效的政府必定是政府职能有限, 依法行政,权力多中心配置, 决策高度民主, 政务信息高度透明, 拥有一个精明强干、士气高昂的公务员队伍的政府。这一切都有赖于高度发达的现代化的公务员制度, 因为有了高度发达的公务员制度,就可以从社会中吸收人才, 并通过激励和培训, 使人才在政府部门迅速成长。无论是制定政策、提供服务还是管理合同, 有效政府的生命力都在于公务员的精明强干和积极主动( 世界银行, 1997) 。随着中国政府模式改革的不断深化, 停留在理论上的服务型政府行政模式的变革也开始取得一定的成效。然而在进行深入考察后我们发现,中国公务员制度建设虽然取得了阶段性的成果, 但现行的《公务员法》在支持中国政府服务型建设上仍然存在诸多不足, 因此, 必须在深刻反思现行公务员制度的基础上, 建设中国服务型政府。                   一、服务型政府模式的提出背景与中国的实践                   20 世纪80 年代以后, 随着资本主义国家社会经济的发展, 公民对政府的公共产品的质与量都提出了更高更新的要求,要求政府不只是要管理好社会公共事务, 更重要的是要提供更多更优质的服务。在这种背景下, 西方的理论界适时地服务型政府视角下进行了理论创新, 针对马克斯·韦伯的官僚组织理论和传统管制型政府的弊端和困境,以公共选择理论和新制度经济学为基础, 提出了新公共管理理论和公共服务理论, 在实践中掀起了政府改革或政府再造的热潮。                   英国政府自1979 年撒切尔夫人上台后,开始了以注重商业管理技术, 引入竞争机制, 进行顾客导向为特征的新公共管理运动, 推行了西欧最为激进的政府改革计划。1987 年的《改变政府管理: 下一步行动方案》报告, 大力提倡采用最多的商业管理手段来改善执行机构, 提高公共服务的效率。1991 年颁布的《公民宪章》, 主张施行公共管理的顾客导向。美国政府以奥斯本和盖布勒的《改革政府》为理论指导, 于1993 年克林顿时期开始了大规模的政府改革--“重塑政府运动”, 其目标是创造一个少花钱多办事的政府,并坚持顾客导向、结果控制、简化程序和一削到底原则; 改革的基本内容是精简政府机构、裁减政府雇员、放松管制、引入竞争机制以及推行绩效管理。这场改革的纲领性文献是戈尔所领导的国家绩效评价委员会的报告《从过程到结果:创造一个少花钱多办事的政府》。1994 年, 美国政府在此基础上颁布了《顾客至上: 服务美国民众标准》, 主张建立顾客至上的政府(Gore, 1993) 。随后, 加拿大、澳大利亚、新西兰、荷兰、日本等国都把顾客导向作为政府改革的重要环节,掀起了建设服务型政府的浪潮。归纳而言, 当代西方国家政府再造的基本内容可以归纳为三方面: 其一,社会、市场管理与政府职能的优化; 其二, 社会力量的利用和公共服务社会化;其三, 政府部门内部的管理体制改革。                   所谓服务型政府, 是“为人民服务的政府,它把为社会、为公众服务作为政府存在、运行和发展的基本宗旨,是在公民本位、社会本位的理念下, 在整个社会民主秩序的框架下, 通过法定程序, 按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府”( 刘熙瑞,2002) 。从本质上来说, 服务型政府追求的是公共利益的实现。一方面,它从关注权力和权力运行转向关注管理的实际效果, 把服务置于中心位置, 以公众利益为中心, 以公众满意度作为衡量政府绩效的标准。另一方面, 服务型政府是相对于管制型政府来说的。这两者之间的根本区别体现在政府与社会的关系上。管制型政府的思路在于把政府看作国家意志的体现者,认为政府始终是一种从社会中产生但又居于社会之上并且日益同社会相脱离的力量, 执行着对社会的统治和管理职能[1]。                   服务型政府的价值取向则恰恰相反, 不是政府统治社会, 而是社会控制政府,政府一切行为以向社会提供服务为准则。这种理念以公众利益为依归, 有利于增加政府行为的透明度, 将导致特权意识的弱化和特权的消失, 并使其丧失制度化的基础。再一方面,服务型政府突出对政府责任的承担和对公众满意的重视, 因此具有随时进行自我改革的可能性和积极性。一旦政府的某项职能不再存在, 它就会中止这项职能, 废除与之相应的机构和人员。总之,服务型政府的模式使公民处于主动与核心的地位, 反映了以人为本在政府公共管理中的诉求。                   尽管没有明确提出建设服务型政府, 但以服务人民为导向一直以来都是中国政府的执政纲领。毛泽东在《论联合政府》中指出,全心全意为人民服务, 一刻也不脱离群众; 一切从人民的利益出发, 而不是从个人或小集团的利益出发; 向人民负责和向党的领导机关负责的一致性: 这些就是我们的出发点。江泽民提出“三个代表”思想,明确了以最大广大人民利益为核心的执政思路。胡锦涛也明确提出, 坚持用人民拥不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应来衡量我们的一切决策, 就能在全局上把握落实“三个代表”重要思想的根本出发点和落脚点。                   行政改革已经成为经济改革之后又一重大改革举措, 其中服务型政府被重新提出和加以推广。刘熙瑞( 2002) 和中国行政管理学会课题组( 2005) 认为, 服务型政府是经济全球化背景下中国政府改革的目标选择。全国各地在经济改革推动下,纷纷开始进行服务型政府建设的实践, 上海、南京、重庆、珠海、福建等地区的改革, 出现了很多创新性的举措。例如, 江苏提出要把创建服务型政府机关作为长期的任务,把基层和群众的要求作为改进服务的重点, 把人民满意作为作风建设的最高标准, 持之以恒、坚持不懈地抓好省级机关作风建设, 建设高效廉洁的服务型机关。另外, 伴随着入世和经济体制改革的步伐,以整合部门资源, 减少审批环节,简化办事程序, 提高行政效率, 建设服务型政府为主要特征, 以“一厅式办公、一窗式收费、一站式服务” 为主要模式的行政综合服务中心[2]如雨后春笋般地涌现出来。全国各地区的行政服务中心的筹建和运作从一个方面表明中国建设服务型政府的决心。

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