二、从服务型政府模式目标看中国公务员制度[de]缺陷
服务型政府[de]实质就是为人民服务[de]政府，它反映着政府[de]一种基本理念和价值追求。服务型政府[de]构建也对政府工作人员提出了更高[de]要求。从管理学角度出发，无论是企业组织还是政府组织， 人力资源管理都是其核心管理职能。笔者认为， 战略性人力资源管理是服务型政府构建中[de]关键。作为重要工具[de]人力资源战略管理命题正是源于企业界[de]“战略性人力资源管理( Strategy Management of Human Resource) “。战略性人力资源管理强调人力资本对组织[de]重要性，人力资本已经成为公司重要资本之一，而且人力资源[de]质量直接影响公司战略目标能否实现。因此， 相比传统人力资源管理， 战略性人力资源管理把人力提到更高[de]高度加以考虑。这与服务型政府[de]核心理念是一致[de]。服务型政府[de]构建必然伴随着提升政府绩效、政府再造、业务流程再造，另一方面必须真正提高公务员素质和能力。对后者[de]考虑应该将公务员管理放置到更广泛[de]空间加以考虑， 对于现有[de]公务员应该通过培训、考核、激励等方式提升其素质和能力，更重要[de]是在公务员[de]招聘录用中应该更加考虑从整个政府组织[de]核心战略出发， 构建战略性人力资源管理框架， 落实人力资源管理战略目标规划， 明确公务员录用[de]标准和能力素质体系，招聘录用合适[de]人员。
以上述要求为参照， 我国现有[de]《公务员法》确有重新认识和评价[de]必要。《公务员法》是我国人事管理制度在《暂行条例》实施十二年基础上[de]一次重大变革。我们在肯定这一变革[de]积极意义[de]同时必须看到，当时[de]改革并不彻底， 制度本身还存在着很大[de]发展空间， 一些问题也需要我们冷静地加以探讨和分析。
(一) 在分类管理上还不科学， 在实际运用中还存在如何细化问题
在服务型政府构建中需要更多[de]技术型和服务型人才等所谓专才。根据世界各国公务员管理[de]经验，特别是法治发达国家[de]经验， 规范公务员管理[de]最重要途径就是对公务员实行分类管理。在国外， 公务员通常分为政务类公务员和事务类公务员， 公务员法通常只调整事务类公务员。《公务员法》在公务员分类管理上做了改善，规定公务员职位类别按照公务员职位[de]性质、特点和管理需要，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。然而根据笔者对江苏省公务员[de]调查[3]， 调查样本中党政机关职位分布主要以科级居多，其中党政机关和综合管理占比例为76%， 而技术人员仅占24%，职位分类中以单一编制为主， 两种编制所占比例较少。
(二) 公务员规模上[de]体制性约束影响优秀人才选拔
由于政府职能转变， 政府机构改革与人员分流困难重重， 依法行政也面临一些障碍。对公务员[de]职能定位、身份定位与传统[de]干部制度存在太多[de]连续性，公务员制度管理中[de]优越性无从体现， 制度优势尚有很大[de]发展空间。根据笔者调查， 在对”目前江苏省公务员整体上能够满足经济和社会发展[de]需要吗“问题[de]回答上， 58%认为能够满足需要， 29%认为一般。江苏省公务员可能由于制定了较为完善[de]人才政策，能够吸引一些优秀人才加入公务员队伍， 使得江苏省公务员在整体上都能满足经济和社会发展[de]需要。但是由于其他制度性因素约束， 使得选拔优秀公务员方面仍然不容乐观。45%被调查者认为通过考试录用效果较好， 19%认为非常好， 另外31%认为这种效果一般。这可能与录用考试过程中所体现[de]问题有关。这些因素包括， 考试录用方式较难考察出人才素质； 笔试科目不合理，无法全面认识人才状况； 面试过程存在较多人为因素， 考官素质有待提高； 公务员选拔录用条件过于苛刻， 过度拘泥于某些细节， 如年龄、身体状况等； 考试录用[de]法律法规不健全，存在违法和不道德行为；以及其他方面。调查表明， 在这些问题中， 表现最为突出[de]问题是面试过程中存在较多人为因素( 24.8%) 、考官素质有待进一步提高； 另外一个问题是笔试课目不是很合理， 无法全面认识人才[de]整体素质状况。
( 三) 有效[de]激励与约束机制和充满活力[de]竞争机制尚需建立与完善
首先， 在绩效考核制度设计上缺乏针对性。公务员法第33 条规定： 对公务员[de]考核， 按照管理权限， 全面考核公务员[de]德、能、勤、绩、廉， 重点考核工作实绩。这一考核体系在现实中遇到了极大[de]挑战。最近，据有关学者们在对北京市基层政府进行相关调研时发现， 基层公务员对这一绩效考核体系颇为抵触， 普遍认为这种绩效考核没什么用， 考核不出什么东西来( 刘莹等， 2006) 。出现这一现象[de]关键原因在于， 这一考核体系没有配套[de]行为特征指标体系；此外， 许多公共部门[de]工作都是事务性[de]， 要对其绩效进行明确[de]测评比较困难， 这些职位不适合以绩效为主[de]测评， 以能力为主[de]测评反而会更为合适。另一个基本[de]问题是，绩效考核文本制度[de]实际运用效果不佳。50%[de]被调查人员认为所在单位建立了基本[de]绩效考核办法和制度， 但是执行力度一般，甚至较差， 这表明尽管建立了绩效考核制度，但更多是停留在制度层面， 尚未得到有效实施，这一方面是制度本身设计问题， 也可能是制度执行方面[de]问题。
其次， 在激励措施[de]设计上也要切合公务员真实需求。激励分为正激励和负激励。关于负激励[de]内容，公务员法中[de]惩诫条款已作了较为详细[de]规定， 惩戒力度也逐渐递增直至降级、撤职、开除， 但是奖励力度却与惩戒力度并不平衡。所有奖励措施都不涉及职务和级别[de]晋升。根据笔者[de]调查，被调查公务员关注[de]激励因素除薪酬( 工资、奖金、福利) 外， 主要关注[de]因素还有：是否有机会提高自己[de]能力； 好[de]工作环境； 和谐[de]人际关系； 工作[de]成就感以及社会地位等其他因素， 在这些因素中， 36.09%[de]人最看重[de]是是否有机会获得提高自己[de]能力； 24.81%看重[de]是和谐[de]人际关系； 18.80%看重[de]是工作[de]成就感； 18.80%看重好[de]工作环境。可见，除了物质激励外， 公务员更看重[de]是能力[de]提升以及和谐[de]工作条件和工作环境， 而公务员法所规定[de]奖励并不是公务员[de]核心需求， 激励效果并不明显。所以， 制定配套法规，在公务员法[de]”其他待遇“范畴内对激励制度进行变革和完善同样是服务型政府行政改革[de]着力点。
三、服务型政府模式下[de]公务员制度重构
笔者认为构建服务型政府， 公务员制度必须重构， 重构[de]出发点是打造公务员职业化体系，公务员职业化体系[de]再造策略应该是构建基于战略性人力资源管理[de]公务员体系。中国公务员管理制度不断深化改革和向战略性人力资源管理靠拢[de]关键在于如何使公务员职业化并构建有效[de]公务员职业化体系。公务员职业化体系是基于战略性人力资源管理理念，以公务员能力素质模型为基础， 以人力资源管理核心流程为横向体系[de]整合系统框架。
( 一) 以提升公务员能力素质模型为核心[de]公务员职业化纵向体系[de]重构
公务员职业化体系[de]纵向体系是构建公务员[de]能力素质模型， 这是公务员职业化体系[de]基石，成熟有效[de]公务员能力素质模型应当成为人力资源管理横向体系[de]核心， 贯穿公务员管理[de]流程。公务员能力素质模型应该由公务员职业素养、职业行为和职业技能构成。职业化素养更多[de]体现在公务员[de]自律上，政府主要帮助公务员在良好[de]氛围下逐渐形成良好[de]职业化素养； 职业行为更多[de]体现在遵守政府等公共事业部门[de]行为规范。在职业素养和职业行为[de]构建中， 尤其要在公务员队伍倡导”为顾客服务、对顾客负责“[de]服务型政府理念，改变传统上政府[de]权威心态和政府为尊[de]状况， 真正在公务员中树立”官为民“、”以民为本“[de]民主行政精神， 培养”一切为顾客着想、一切为顾客服务“[de]新型组织文化。
职业技能是公务员对工作[de]一种胜任能力，一是职业资质和资格认证， 二是职业通用管理能
力。在服务型政府[de]构建中， 尤为重要[de]是研究适合中国当前现状特征[de]服务标准体系，这些标准体系构成了公务员在服务型政府中应该具备[de]基本职业技能。澳大利亚政府在服务型政府构建中就制定了”顾客服务标准“， 该标准以七项主要原则构建而成： ( 1) 了解顾客所在(Know YourCustomer Base) ； ( 2) 善待顾客(Customer FriendlyStaff) ； ( 3) 以顾客为导向[de]服务场所[de]构建(Customer-focused Public Contact Area) ； ( 4) 综合[de]申诉处理流程(Comprehensive Complaints Handling Process) ； ( 5) 顾客价值绩效评估(Customer ValuePerformance Measures and Targets) ； ( 6) 电话与现场办理技巧( Telephone and Counter Techniques) ；( 7) 持续改善。除此之外， 国际标准化组织( International Standardization Organization， ISO) 所制定[de]国际服务或者环境质量标准也可以作为行政机关推动服务管理[de]方向[4]。
( 二) 以录用、培训和激励考核为核心[de]公务员职业化横向体系[de]重构
按照人力资源管理流程[de]观点， 笔者将公务员职业化[de]纵向体系归纳为三个流程式[de]模块：公务员职业化[de]录用和配置机制、公务员职业化[de]培训机制和公务员职业化[de]激励和考核机制。首先，在公务员录用和配置上， 笔者认为加强公务员考试录用制度[de]科学化建设是非常重要[de]，特别是在落实公务员职业化上， 但这种方法更多意义上是从制度和细节层面加以考虑，公务员要走职业化道路[de]必要条件是结合公务员职业化[de]纵向体系， 结合公务员[de]职业素质模型和能力要求模型构建新型[de]考试录用举措和方法。其次， 公务员培训机制构建应该在贯彻落实新公共管理理念[de]同时，把公务员培训提到重要位置加以认真思考并积极付诸实践。以公务员能力素质模型为基础， 设置有效[de]培训方式和培训内容，设置针对性[de]培训体系将是构建公务员职业化体系[de]重要步骤。最后，从公务员激励和考核机制构建看， 激励和考核机制成为识别和保障公务员职业化[de]重要手段。在我国公务员管理中， 激励机制主要通过奖惩、考核、职务升降、在职培训、工资、聘用、竞争、辞退等环节来实现，并与公务员保障机制、竞争机制、更新机制和防腐机制紧密相连， 密不可分。通过更加有效[de]绩效管理制度来保证服务型政府建设中公务员实际服务绩效。
注释
[1] 关于各种模式[de]详细说明可以参考： 中国行政管理学会课题组： 《服务型政府是我国行政改革[de]目标选择》， 〔北京〕《中国行政管理》， 2005 年第4 期。
[2] 行政服务中心这种管理模式最早起源于英国[de]”一站式“( one- shopstation) 服务， 所谓”一站式“服务就是让公民在政府机关办理有关事务时， 只要在一个机关或窗口申请， 就能完成所有[de]程序， 获得所需[de]全部服务，无需奔走于众多[de]机关或窗口之间。撒切尔夫人上台后， 为了改变传统官僚制带来[de]机构规模膨胀、人浮于事、效率低下、部门利益倾向严重等弊端， 竭力推行行政改革， 在行政机关实行一站式服务。
[3] 为了研究需要， 笔者于2006 年对江苏省公务员展开了问卷调查。调查以江苏省内[de]行政机关为调查对象，展开问卷调查， 共回收调查问卷141 份， 涉及江苏省交通厅、南京市中级人民法院、江苏省高院、相关高校领导等多个部门，样本具有一定代表性。以下调查数据同此说明。
[4] 根据笔者[de]了解， 国内尚未有机构以ISO 标准作为行政服务标准， ISO 标准在国内主要以运用到企业为主。而国外如英国、美国等政府都已经开始运用该标准作为行政服务[de]标准。上一页 [1] [2] |