中华人民共和国成立时，《共同纲领》规定，在各少数民族聚居地区，应实行民族[de]区域自治。 ［15］ 1952年，中央人民政府根据推行民族区域自治工作中出现[de]问题和取得[de]经验，公布《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》（以下简称《纲要》），规定了实行民族区域自治[de]基本原则，即:各民族自治区统为中华人民共和国领土[de]不可分离[de]一部分。各民族自治区[de]自治机关统为中央人民政府统一领导下[de]一级地方政权，并受上级人民政府[de]领导。 ［16］ 《纲要》还对各级自治区、自治机关、自治权力、自治区内民族关系、自治区上级人民政府[de]领导原则作了统一规定。1950年后，全国民族区域自治工作已全面展表，至1953年6月，全国已建各级民族自治区130个，其少数民族人口约450万人。 ［17］ 其中，相当于县和县级以上[de]民族自治区47个，除规模最大[de]内蒙古自治区外，还建有桂西壮族自治区、西康藏族自治区、湘西苗族自治区、海南黎族自治区和苗族自治区、西康凉山彝族自治区、云南西双版纳傣族自治区、吉林延边朝鲜族自治区、青海玉树藏族自治区、四川藏族自治区、绥远伊克昭盟蒙族自治区及乌兰察布盟蒙族自治区等。 ［18］ 另从1950年起，中央人民政府组织了对全国各少数民族[de]民族识别工作，至1953年确认了38个少数民族，为民族区域自治制度载入1954年《宪法》打下基础。

　　1954年《宪法》在民族区域自治工作经验[de]基础上，强调自治区、自治州、自治县[de]自治机关依照宪法和法律规定行使自治权， ［10］（p.537） 并对原《纲要》[de]某些条款作了调整，如撤销了关于各民族自治区内部改革、培养民族干部等条款;将得组织本自治区[de]公安部队和民兵，改为组织本地方[de]公安部队;将得制定本自治区单行法规，层报上两级人民政府核准，并报政务院备案，改为制定自治条例和单行条例，报请全国人大常委会批准，等等。 ［10］（p.537） 《宪法》还明确规定，民族区域自治制度[de]最基本原则是:“中华人民共和国是统一[de]多民族[de]国家。各民族一律平等。”“各少数民族聚居[de]地方实行区域自治。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离[de]部分。” ［10］（p.522）

　　此前，各民族自治地方不分大小统称“民族自治区”。1954年《宪法》明确规定:全国各民族自治地方分为自治区、自治州、自治县。 ［10］（pp.533～534）

　　民族自治地方设立自治机关，即该民族自治地方[de]人民代表大会和人民政府。一方面，各自治机关同为国务院统一领导下[de]国家行政机关，服从国务院;其组织根据宪法规定[de]关于国家地方国家机关[de]基本原则;行使宪法规定[de]地方国家机关职权;形式可依照实行区域自治[de]民族大多数人民[de]意愿规定。 ［10］（pp.536～537） 另一方面，各自治机关，依照宪法和法律规定[de]权限行使自治权，主要包括:依照法律规定[de]权限管理本地方财政;依照国家[de]军事制度组织本地方公安部队;依照当地民族[de]政治、经济和文化[de]特点，制定自治条例和单行条例，报请全国人民代表大会常务委员会批准。 ［10］（p.537） 自治机关在执行任务时，使用当地民族通用[de]一种或者几种语言文字。 ［10］（p.537）

　　少数民族聚居[de]乡，定为民族乡，不是民族自治地方，为相当于乡、镇一级[de]基层单位。 ① 民族乡设立人民代表大会，代表由选民直接选举，每届任期两年。 ［10］（p.534） 其人民代表大会可依照法律规定[de]权限采取适合民族特点[de]具体措施。 ［10］（p.535） 民族乡依照法律和有关规定，可结合本地区[de]具体情况和民族特点，因地制宜发展经济、文化、教育和卫生等事业。

　　第三，1954年《宪法》对地方政权[de]层级做了明确规定。全国行政区划分为省（自治区、直辖市）、县（自治州、自治县、市）、乡（民族乡、镇）正式3级地方政权。

　　全国分为省、自治区、直辖市。当时，全国省级行政区经过进一步调整，共有北京、天津、上海3个直辖市，河北、山西、辽宁、吉林、黑龙江、热河、陕西、甘肃、青海、新疆、山东、江苏、安徽、浙江、福建、台湾、河南、湖北、湖南、江西、广东、广西、四川、贵州、云南、西康26省和内蒙古自治区、西藏地方、昌都地区。

　　省是地方最高一级政权，由省人民代表大会和省人民政府组成。省人民政府向省人民代表大会和上一级国家行政机关负责，并报告工作。省人民代表大会有权罢免省人民政府组成人员。省人民政府置省长1人、副省长若干人及政府委员若干人。下设厅、局、委员会、处，一般均设民政、公安、财政、粮食、商业、工业、交通、农业、水利、教育、卫生等厅;对外贸易、建筑工程、劳动、统计、手工业管理、机要交通等局;计划、体育运动、民族事务等委员会，以及办公厅、宗教事务处等。另外，建国之初，各省原设[de]人民监察委员会，一律改为监察厅，人事厅改为人事局，文化事业管理局改为文化局。并撤销各省原来[de]政法、财经、文教3个委员会，一律改设政法、文教、工业、财贸、农林5个办公室。 ［11］（p.155） 省人民政府经国务院批准，得设若干“专员公署”为派出机关。 ［11］（p.144）

　　省、自治区分为自治州、县、自治县、市。1954年全国县级政权共有2116个， ［10］（p.608） 分别由县人民代表大会和县人民政府组成。县人民政府向县人民代表大会负责，并报告工作。县人民代表大会有权罢免县人民政府组成人员。县人民政府置县长1人，副县长若干人，下设民政、公安、财政、粮食、税务、工商、农林、交通、文化教育、卫生等科或股，得设办公室。 ［11］（p.144） 经省人民政府批准，得设若干“区公所”，为县派出机关。 ［11］（p.144）

　　县、自治县分为乡、民族乡、镇。乡、镇是中华人民共和国创建[de]一级地方政府。中国历代以县作为国家基层单位，县以下虽设工作机构，但都作为县政府[de]派出机关，不是一级地方政权组织。1950年12月，国家先后公布《乡（行政村）人民代表会议组织通则》和《乡（行政村）人民政府组织通则》，开始在全国普遍建立乡级政权。宪法正式把基层政权确定在乡、镇一级，是中国历史地方政制[de]一大变革。

　　1954年，全国共有220466个乡。 ［10］（p.608） 乡人民代表大会是基层国家权力机关，由选民直接选举人民代表组成。乡人民代表大会选举产生[de]乡人民政府，是基层国家行政机关。乡人民政府向乡人民代表大会和上一级国家行政机关负责，并报告工作。乡人民代表大会有权罢免乡人民政府组成人员。

　　乡人民代表大会与省、县各级人民代表大会拥有同样职权。此外，1954年《宪法》还对乡人民政府[de]职权做出特别规定:（1）管理本乡行政工作;（2）可根据法律、法令、本级人民代表大会[de]决议和上级国家行政机关[de]决议、命令，发布决议和命令;（3）主持本级人民代表大会[de]选举;（4）召集本级人民代表大会会议，提出议案;（5）管理财政;（6）领导农业、手工业生产，领导互助合作事业等;（7）管理公共事业、文教卫生、优抚和救济工作;（8）管理兵役;（9）保护公共财产，维护公共秩序，保障公民权利;（10）保障少数民族[de]平等权利等。 ［10］（pp.146～147）

　　乡人民政府置乡长1人，副乡长若干人。下设民政、治安、武装、生产合作、财粮、文化教育、调解等工作委员会。 ［10］（p.148） 在农村集市、商业地区设镇。镇与乡为同级政权，镇人民代表大会也由选民直选产生，由镇人民代表大会选举产生镇人民政府。

　　最后，除省（自治区、直辖市）县（自治州、自治县、市）乡（民族乡、镇）3级地方政府外，仍设市。市有多种，分为直辖市，地位相当于省;省辖市，地位相当于专区;隶属专区[de]市，地位相当于县，以及设区[de]市和不设区[de]市。直辖市和省辖市划分区，并有辖县。此外，还设有3个虚级，即作为省人民政府派出机关[de]“专员公署”（专区）、作为县人民政府派出机关[de]“区公所”、作为市辖区和不设区[de]市人民政府[de]派出机关“街道办事处”。 ［10］（p.150）

　　［参引文献］

　　［1］《行政督察专员公署组织条例》，陈之迈:《中国政府》第2册《附录》，商务印书馆1947年版。

　　［2］国民政府内政部编《中华民国行政区区域简表》，商务印书馆1947年版，第4页。

　　［3］中共中央文献研究室:《周恩来年谱（1949～1976）》上，中央文献出版社1997年版，第269页。

　　［4］金冲及主编《周恩来传》第2卷，中央文献出版社1998年版，第914页

　　［5］中央档案馆:《中共中央文件选集》第14册，中共中央党校出版社1987年版，第609页。

　　［6］中央人民政府法制委员会:《中央人民政府法令汇编》第1册（1949～1950），法律出版社1982年版，第2页。

　　［7］中共中央文献研究室:《毛泽东年谱（1893～1949）》下，人民出版社、中央文献出版社1993年版，第544页。

　　［8］《毛泽东军事文集》第5卷，军事科学出版社、中央文献出版社1993年版，第654页。

　　［9］中央人民政府法制委员会:《中央人民政府法令汇编》第3册（1952），法律出版社1982年版，第42页。

　　［10］《建国以来重要文献选编》第5册，中央文献出版社1993年版，第532～535页。

　　［11］国务院法制局、中华人民共和国法规汇编编辑委员会:《中华人民共和国法规汇编》（1954年9月～1955年6月），法律出版社1956年版，第147页。

　　［12］《人民日报》1954年10月1日。

　　［13］中共中央书记处:《六大以前》，人民出版社1980年版，第10页。

　　［14］毛泽东:《论联合政府》，东北书店1950年版。

　　［15］《建国以来重要文献选编》第1册，中央文献出版社1992年版，第12页。

　　［16］《建国以来重要文献选编》第3册，中央文献出版社1992年，第79页。

　　［17］《人民日报》1952年8月13日。

　　［18］中央人民政府法制委员会:《中央人民政府法令汇编》第4册，法律出版社1982年版，第140页。

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