论食品安全监管制度创新


   

   关键词: 食品安全;监管体制;标准;免检;问责;理念 

   内容提要: 我国《食品安全法》在食品安全监管方面有若干制度创新,目前监管合作比监管分工更具挑战性与艰巨性,因而应废除各类商品免检制度。政府官员的问责机制不能取代国家对受害消费者的赔偿责任。食品安全监管部门应树立 发展 与规范并重、公平与效率兼顾、监管与服务相统一、监管与维权的理念。  

    

         一、三鹿事件催生了食品安全监管制度的根本创新 

       2008年9月被公开披露的三鹿事件对 中国 经济 与社会的冲击波不亚于汶川地震,堪称我国社会经济生活中的一次“大地震”。首先,三鹿事件严重损害了民族利益和社会公共利益。消费者是弱势群体,儿童消费者又是弱势群体中的弱势群体。其次,导致了 企业 产品安全度的诚信株连,包括企业内部的产品之间的诚信株连、纵向的行业株连和横向的地域株连,并导致了行业的重新洗牌。值得注意的是,消费生活中的“有罪推定”思维不同于刑法中的“无罪推定”思维,但的确深深植根于广大消费者的内心世界。其三,贬损了企业和企业家的社会责任品牌。广大消费者不禁要问,连婴幼儿的痛哭声都无法打动其良知的企业家究竟是一群什么样的人?其四,严重打击了消费者的消费信心,致使不少消费者持币待购,制约了食品产业的可持续健康发展。其五,充分暴露了我国现行食品安全监管制度的巨大漏洞以及食品安全监管部门监管能力的严重缺失。

  三鹿事件的爆发为当时立法机关审议和修改《食品安全法》提供了经典的反面立法 参考 资料。为进一步落实以人为本的 科学 发展观,提高食品安全度,保障公众身体健康和生命安全,推动我国食品产业的健康发展,《食品安全法》在要求食品企业诚信经营、要求行业协会严格自律、鼓励公众理性消费、鼓励社会监督的同时,将创新食品安全监管制度、加大政府对消费者的保护力度作为该法的重中之重。

  二、建立信息共享、快捷高效、无缝对接的全程食品安全监管体制

  由于食品安全涉及食品生产、加工、储藏、运输、流通和消费等诸多环节,任何一家监管部门都难以单独承担安全监管的重责大任。在“一个部门管不了”的情况下,现行食品安全监管体制被迫选择了多家部门分段监管的思路。其中,农业部门负责初级农产品生产环节的监管,质检部门负责食品生产加工环节的监管,工商部门负责食品流通环节的监管,卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管,食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法查处重大事故。

  分段监管体制虽然有助于督促相关部门各司其职,避免“一个部门管不了”的现象,但也出现了“多个部门管不好”的弊端:监管部门之间既存在着监管重复,也存在着监管盲区。在“田头”到“餐桌”的各个食品生产经营环节,似乎都有农业、质监、工商、卫生等部门“重兵把守”,但有毒有害食品仍在市场上泛滥成灾。三鹿事件堪称这一监管体制弊端的经典脚注:作为三聚氰胺源头的奶源收购站就不属于上述任何部门的监管范围;而在消费者投诉产品质量问题后,相关部门之间要么缺乏信息互通,要么相互推诿。再如,对食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布等不属于任何一个环节的事项,由哪个部门负责并不明确,客观上又产生了部门职能交叉、问责不清的严重问题。由于职责分工不清,有些部门在小集团利益的驱使下,采取了“有利就抢着管,无利就让着管”的实用主义思维,必然削弱监管部门的监管效率,甚至贻误最佳监管时机。

  为彻底打破“一个部门管不了、多个部门管不好”的恶性循环,《食品安全法》在坚持和完善多龙治水、分段监管体制的同时,要求建立信息共享、快捷高效、无缝对接的全程食品安全监管体制。为充分挖掘相关监管部门的监管资源,实现各监管部门之间的分工负责和职责明晰,立法者坚持和完善“多龙治水、分段监管”的多元监管体制,厘清了监管部门的法定职责。就中央层面的监管职责分工而言,《食品安全法》第4条第2款和第3款规定:“国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责,负责食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布、食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定,组织查处食品安全重大事故。国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门依照本法和国务院规定的职责,分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理”。就地方层面的监管职责分工而言,该法第5条第2款规定:“县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定确定本级卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门的食品安全监督管理职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作