试议金融监管法的基本原则



         金融是现代经济的核心,金融业担负着货币供应、资金融通、资本形成、风险管理、支付服务等一系列特殊职能,是国民经济的支柱产业。但是利益产生的同时风险也相伴而生,另外金融市场的多变性、自发性等特点也决定了金融市场必须要有法律和制度的监管,才能确保金融活动的稳定进行。因此,金融监管法在整个金融法体系中占有基础的重要地位。

  一、金融监管法

  金融监管是金融监督管理的简称,是金融监管机构利用公权力对金融机构和金融活动进行直接限制和约束的一系列行为的总称。而金融监管法则是调整金融监管关系的法律规范的总称。根据我国分业监管体制,我国金融监管法包括银行业监管法、证券业监管法和保险业监管法等。金融监管法在整个金融法律体系中处于重要的基础地位,是规制整个金融市场的最有力工具。进行金融监管可以防范和化解金融风险,确保金融安全和债权人利益。进行金融监管是维护金融秩序、保护公平竞争、提高金融效率的要求。金融监管法作为金融法的重要组成部分,它的制定和实施有利于确保金融监管行为适时、适度、规范进行,防止监管过度和不足等“失灵”现象,保护金融市场秩序和金融运行效率,实现金融监管的理念和目标。

  二、金融监管法基本原则

  金融监管法的基本原则是指金融监管法所确认并反映金融监管法本质和特征,其效力贯穿于金融监管法律规范之中,对金融监管法律规范的制定与实施具有普遍指导意义的基础性或本源性的法律准则。金融监管法的基本原则贯穿于金融监管法的始终,充分体现了其法律目的和根本价值,反映了金融监管法所调整的金融监管关系的客观要求,并对这种关系的各方面和全过程都具有普遍意义的基本准则和指导思想。另外,金融监管法的基本原则还具有弥补金融监管法律空白的重要作用。因此,更值得我们加以研究。金融法的基本原则在不同性质的国家有所不同,在同一国家经济发展的不同时期也会有别。它往往与一国某一时期的经济发展水平、货币金融政策目标等密切相关,是一国特定的经济、金融环境在法律上的反映。

  我国对金融监管法的基本原则并没有统一的定论,说法不一,但是根据金融监管法在金融体系中所起的作用和金融监管法的立法目的和根本价值,结合我国现有的《银行业监督管理法》、《中国人民银行法》、《保险法》、《证券法》以及巴塞尔《有效银行监管核心原则》,以下介绍我国金融监管法应遵循的六项基本原则:

  (一)依法监管原则

  依法统一监管是宪法依法治国理念和行政法依法行政原则在金融监管法领域的具体体现。所谓依法监管,就是监管法定,是指金融监管活动必须依照法律规定。依法监管包括监管主体的法定性、监管内容的法定性﹑监管程序的法定性和监管权力的法定性等。我国《银行业监督管理法》第四条规定,“银行业监督管理机构对银行业实施监督管理,应当遵循依法、公开、公正和效率的原则。”《证券法》第七条与《保险法》第九条也分别规定,“国务院证券监督管理机构依法对全国证券市场实行集中统一监督管理”,“国务院保险监督管理机构依法对保险业实施监督管理”。依法监管原则要求合法的金融监管主体利用合法的监管职权,遵照法定的程序进行法定的监管行为。该原则具体包括以下内容: 第一,所有金融机构应毫无例外地接受监管;①第二,金融监管机关的设立及其职权的取得必须有法律依据,这是金融监管机关行使监管职权,进行监管活动的必要前提和条件。第三,金融监管职权应依法行使,也就是说金融监管职权的取得,范围和程序都应该依照法律的规定。第四,金融监管应有平衡制约机制,必须控制金融监管自由裁量权的滥用。权力是把双刃剑,既然法律赋予权力,就应同时对权力加以限制,避免滥用。

  (二)监管主体独立性原则

  国际货币基金组织的Quintyn And Taylor(2002)在2002年发表的“监管独立性与金融稳定性”的论文中首次提出了监管独立性的概念及其构成要素。这一原则要求金融监管机构有明确的责任和目标,享有操作上的自主权和充分的资源。金融监管机构独立性包括监管机构相对于政治干涉的独立性和相对于被监管机构“行业俘获”的独立性两个方面。只有以上两个方面的独立性都能得到保证,金融监管机构才能够保持充分的独立性。作为巴塞尔协议的核心原则,监管主体独立性主要是指监管主体应独立于政府。我国《银行业监督管理法》第五条规定银行监管机构及其工作人员依法履行职责时,地方政府、各级政府部门、社会团体和个人不得对其进行干涉。按理论讲,一个独立的金融监管机构应具备组织独立、执行独立、规制独立和预算独立四点特征。

  (三)合理适度监管原则

  适度,即适当。行政执法不仅要求做到依法行政,更要做到合理行政。金融市场合理、适度的监管是遵循市场规律的必然要求,金融市场保持活力的必要手段。合理适度监管是指金融监管主体必须以保证金融监管目标的实现为前提,尊重金融市场的规律,运用有效的监管措施增进金融效率,维护公平竞争,以此促进金融业的发展。根据适度监管原则,金融监管主体的监管行为必须满足以下要求:第一,金融监管必须以金融市场的自发性调节为基础,尊重市场自身的规律。市场有自身的运行规律,应让其自我调节机制得到充分发挥,只有在出现市场失灵、市场的成本过高的情况下,才需要金融监管机构的介入。第二,监管者应避免直接微观管制金融机构。直接微观管制金融机构容易造成对经营者权利的侵犯,抑制市场活力,监管者应尽力避免。第三,在金融市场失灵、金融行为不当时,应该能及时应对、运用适当的方法、有力的措施,维护金融稳定;第四,应对监管对象实行分级分类,区别监管,运用激励相容的金融监管理念,实现监管者与被监管者行为之间的良性互动,提高金融监管的效率。

    (四)公开、公正原则

  公开原则或称金融监管的“透明度原则”,其基本含义是金融监管行为除依法应保密的以外,应一律公开进行。根据公开原则,有关金融监管的目标、框架、决策及依据、数据和其他信息等需要全面、方便、及时地告知社会公众和有关当事人,以保障社会公众和有关当事人对监管过程和监管结果的知情权。我国《银行业监督管理法》第四条规定,“银行业监督管理机构对银行业实施监督管理,应当遵循依法、公开、公正和效率的原则。”《证券法》第三条规定,“证券的发行、交易活动,必须实行公开、公平、公正的原则。”而公正原则是指金融监管主体要按照公平、统一的监管标准和监管方式对金融机构实施监管,规范金融机构的市场行为,保证金融市场正常有序运行。公正原则要求监管主体及其工作人员秉公办事,不徇私情,平等对待金融市场上不同的被监管者。公开、公正原则不仅是金融监管活动应该遵循的原则,也是其他金融活动应该遵循的重要原则。

  (五)安全与效率并重原则

  安全与效率是金融监管的永恒主题。金融安全原则要求监管者采取各种措施防范和化解金融风险,保障金融系统的安全、稳健运行。金融安全关系着整个金融市场的健康和稳定,也是金融监管的根本出发点。而金融效率原则是指监管者应为金融机构创造一个良好的、公平的竞争环境,提高金融机构的竞争力,为本国经济的快速、健康发展发挥作用。效率原则是有效金融监管理念的必然要求,是确保金融业和金融市场生机活力的重要保证,同时也为防止金融监管过度所必需。金融安全与金融效率并重,金融安全是金融效率的前提,金融效率是金融安全的体现和终极目标。我国《银行业监督管理法》第一条就规定:“为了加强对银行业的监督管理,规范监督管理行为,防范和化解银行业风险,保护存款人和其他客户的合法权益,促进银行业健康发展,制定本法。”体现了这一原则。金融监管的效率原则包括两方面的内容:一是金融监管应讲求经济效率,即金融监管不应导致金融机构效率的丧失,而是要通过规范、引导和鼓励等来提高金融业的整体效率;二是金融监管应讲求行政效率,即金融监管应以尽可能小的成本达到最大化的金融监管目标和效果。金融安全原则和金融效率原则并重,才能最好的激发金融市场的活力,保证金融市场健康稳定。

  (六)协调监管原则

  协调监管原则是现代金融监管制度的根本要求。它是指监管主体之间应职责分明、分工合理、相互配合。这就有效避免了政出多门、重复监管、空白监管等问题的出现。具体包括:1.分业监管中中国银监会、中国保监会、中国证监会等不同监管机构的协调;2.国内监管与国际监管,除了以各国主权为基础的国内监管外,在当今国际金融市场高度一体化金融机构跨境经营,资本在全球范围广泛流动的情况下金融监管的国际合作也应不断深入,拓宽合作领域;3.金融机构内部监管与专门机关的外部监管、行业协会的自律性监管的协调。各金融监管机构相互间应建立分工合作、信息共享、协调配合的监管协调体制和制度,各个主体多管齐下,才能确保金融监管的有效实施。协调监管原则在以下法律中都得到了体现:《有效银行监管核心原则》第二十五条规定:母国和东道国的关系:跨境业务的并表监管需要母国银行监管当局与其它有关监管当局、特别是东道国监管当局之间进行合作及交换信息。《银行业监督管理法》第六条规定:国务院银行业监督管理机构应当和中国人民银行、国务院其他金融监督管理机构建立监督管理信息共享机制。《银行业监督管理法》第七条规定:国务院银行业监督管理机构可以和其他国家或者地区的银行业监督管理机构建立监督管理合作机制,实施跨境监督管理。

  综上所述,依法监管原则、监管主体的独立性原则、合理适度监管原则、公开公正原则、安全与效率并重原则及协调监管原则这六大原则相互联系、相互制约,共同构成了我国金融监管法的基本原则,体现了金融监管法的本质和根本价值,是整个金融监管活动的指导思想和出发点,因此,确立我国金融监管法的基本原则,有助于更好地推动我国金融监管的高效、有序、合法运行,有助于我国金融监管目标的实现,对于金融市场的健康发展具有重要意义。