农村宅基地使用权立法评析



  农村宅基地使用权是我国特有的一项用益物权,是中国特色社会主义法制的产物。农村宅基地作为农村宅基地使用权的客体,指本集体经济组织内符合法律规定的成员,依照法律规定申请用于建造自己居住房屋的农村集体土地。宪法把我国土地属性划分为国家所有和集体所有两种类型,农村宅基地属集体所有,集体经济组织对其所辖范围内的集体土地享有完全的所有权,而集体经济组织成员仅享有使用权而没有所有权。

  农村宅基地使用权,是我国《物权法》规定的一项用益物权,指农村村民依法享有的,在集体所有的土地上建造、保有住宅及附属设施的权利。[1](P221)农村宅基地使用权法律制度的建立,使得土地的所有权与使用权相分离,既保证了土地的公有属性,同时又能够满足农村村民有土地可以建造房屋,与《农村土地承包法》规定的土地承包经营权制度共同保障了农村村民的最基本的生活,是现行我国农村村民依法可以获得的最基本的权利,为维护农业和农村稳定起到了根本性的作用。

  一、农村宅基地使用权立法

  通过六十余年的改革和探索,农村宅基地使用权基本形成了无偿使用、限制流转、严格的身份性、永久使用的局面;在立法上,法律规范少,效力层次低,社会实用性差,取得制度不合理,一户多宅现象严重;法律规定之间相互冲突,2007年通过的《物权法》对于农村宅基地使用权制度也采取了回避的态度,相关的法律条文仅有四条,无法囊括宅基地使用权的全部内容。

  (一)农村宅基地所有权与使用权相分离制度

  我国实行土地公有制度,宅基地使用权从所有权中分离出来,农村集体经济组织成员对宅基地不再享有所有权,1954年宪法所确立的土地私有制度,在土地改革完成后,其弊端逐步暴露,土地作为一项财产权利可以自由地流转,出卖土地后的农村无法再次获得土地,导致土地流向少数人,土地所有权被少数人掌控,土地改革的成果流产,引发了众多的社会矛盾。1962年9月通过的《农村人民公社工作条例修正草案》确立了所有权和使用权相分离的制度,后来的《土地管理法》及一系列法律法规和文件均一致地禁止土地买卖,虽然土地的流转价值未能得到有效的利用,但在当时看来其对农村社会的稳定起到了很大的作用,所有权和使用权相分离是我国土地公有制度的产物,此项制度的确立既维护了我国宪法所确定的土地公有制度,同时又保障了公民能够合法地利用土地资源,这一制度仍然符合我国现阶段农村社会的现实状况。

  (二)农村宅基地使用权无偿设立、永久使用的原则

  宅基地使用权的原始取得是无偿的,符合条件的村民只需向其户籍所在地的集体经济组织提出申请,乡级人民政府审核,县级以上人民政府依法批准即可以获得宅基地使用权,除了基本材料费外,无需缴纳任何费用,无偿设立的原则从新中国成立沿用至今,虽然中间曾出现过有偿设立的试点,但最后都被证明不符合我国农村的现实社会状况。假如宅基地使用权实行有偿设立,那么申请人为获得宅基地使用权将需要支付很大一笔费用,再加上建房的成本,将耗尽村民近一生的收入,等到房屋建成后依据现有的法律制度将难以实现流转,无法将资产盘活,这将大幅度地降低村民的生活水平,更为重要的是村民难以获得更好的融资途径,这对于发展农村经济非常的不利,无偿设立这种具有福利性质的制度使农民无需支付代价就能够获得最基本的生存条件,从而有更多的剩余资金来发展经济。

  农村宅基地使用权的申请实行以户为单位,不因户主的死亡而失去原有的宅基地使用权,由于房屋属于村民的私人财产,依照我国《继承法》的规定,享有继承权的人可以依法行使继承权继承房屋,根据房地一致原则,宅基地使用权也应当被继承,因此在一定条件下宅基地使用权可以无期限地使用,[2](P66~69)除非该使用权人无后嗣,遇到此种情况,对该宗宅基地享有所有权的集体经济组织就可以收回该宗宅基地,重新分配。这种永久使用性的特点使村民世世代代可以安居,全力发展经济,有利于农村的社会稳定。

  二、现行农村宅基地使用权立法的缺位及其冲突

  随着我国土地制度改革的不断深入,农村宅基地使用权引起的社会矛盾逐渐增多,与此相反的是与农村宅基地相关的法律制度却并没有增加,本应由法律设定的内容被政策和文件所替代,直接导致人民法院在审理此类案件时面临无法可依的处境,因宅基地使用权纠纷引起的矛盾未能得到有效的解决,下面就现有法律法规中存在的主要问题进行梳理和分析。

  (一)农村宅基地使用权相关的法律规范少、效力层次低、缺乏社会实用性

  我国现阶段还没有一部单独规定农村宅基地制度的法律,有关农村宅基地的法律规范主要分散于《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《村庄和集镇规划建设管理条例》、《确认土地所有权和使用权的若干规定》及相关的各省市的地方性法规、规章及相关的规范性文件中,在这些法律法规中涉及农村宅基地的条文也非常有限。进入21世纪后,我国的经济处于高速增长的时代,伴随着经济的迅速发展,城市化进程明显加快,很多农村已经被纳入到城市规划范围,随之而引起的社会矛盾也逐渐增多,法院在处理此类问题时常面临着无法可依的境地,未能够很好地化解纠纷。现今的法律规范未能够形成系统的宅基地法律体系,2007年通过的《物权法》也没有做出更为系统的规定。