行政法上信任保护规则研究



  引言

      西方一些国家在很早便开始对信赖保护原则进行研究,作为信赖保护原则母国的德国,在二战后将该原则逐渐发展起来并且使其成为德国行政法中的一项基本原则。信赖保护原则的产生需要具备一定的理论基础与现实依据,其发展的现实基础是广大人民对政府的信赖。对信赖保护原则的进行研究是为了维护社会秩序的安定性和保护行政相对人的合法权益及建立诚信的政府。

  近些年以来,国外行政法学界对信赖保护原则作出了深入的研究,其理论体系与内容也逐渐趋于成熟。但是在中国,无论是对于信赖保护原则理论基础的研究还是运用该原则进行现实的活动都仍然处于初始阶段。但值得庆幸的是国内知名的行政法学家正在研究国外的信赖保护原则理论研究成果与立法实践,如,姜明安教授已将该原则作为行政法的基本原则写进《行政法与行政诉讼法》教科书中。国家司法考试卷四主观题分析也曾涉及了信赖保护原则相关的内容。2003年8月27日第十届全国人大常委会第四次会议通过的《中华人民共和国行政许可法》的第8条规定是我国行政法中首次明确规定信赖保护原则,具有非常重要的意义。浙江省玉环县人民法院于2005年2月审结的李冬彩诉玉环县国土资源局土地行政撤销案即是在《中华人民共和国行政许可法》实施之后,信赖保护原则在我国的判决中真实运用。①我们有理由相信,信赖保护原则在我国今后的司法实践中的适用将会愈发成熟。但必须正视由于我国信赖保护原则理论还有欠缺,并且行政机关受传统思维的影响对于信赖保护问题没有足够认识,因此在实践中违背信赖保护原则的情况会时有发生,不但给某些社会成员的正当权益造成了损害,也对政府的形象造成了负面影响。具体的如,某些行政机关拖延支付或不支付其应当支付的款项,某些行政机关随意的改变行政相对人依法应取得的行政许可或使发生法律效力的行政许可失去了原有的法律效力。虽然,在《行政许可法》颁布实施以后,随意的撤销行政许可的行为会大大减少,但是,真正意义上“诚信政府"的形象并未得以树立。行政相对人有权对政府违反信赖的行为提起行政诉讼,通过法律程序来保护自己的合法利益,但毕竟我国还没有形成一套完整的制度,在保护行政相对人免于受行政机关做出的违反① 《信赖保护原则被适用玉环农妇告赢国土局》,《今日早报》2005 年2 月17 日。

  信赖保护原则研究

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      法律行为侵害的方面作用力度还远不够。另外,我国不具实质意义上的司法审查制度,通常也只是采取事后的救济措施,与政府自觉的遵守法律相较,其将花费更高的社会成本,亦会更加重行政相对人的负担。在这种情况下,许多知名的学者都认为,如果行政主体对于行政相对人的信赖利益不加以妥善保护,将会导致公民对政府产生信赖感的彻底丧失的恶果,而这又必然将导致全社会赖以存在的信赖根基的坍塌。为倡导信赖保护原则理论在公法领域的价值,亦为了使该原则能够得到更多人足够的重视,更好地促进我们的行政机关依法行使行政权,切实保护行政相对人的合法权利和利益,真正确立起信赖保护原则在我国行政法中的地位,有力推动我国法治建设迈入新的台阶,构建诚信政府,深入对行政信赖保护原则进行研究将具有重要理论意义及实践意义。

  本文汲取了国内外有关行政信赖保护原则最新的研究成果,科学的界定了行政法之信赖保护原则的概念、理论基础、构成要件和适用方式等,把握行政信赖保护原则的基本内容;运用了马克思主义的法学观和比较分析法学的理论工具,对于行政法之信赖保护原则的背景进行了历史考察,兼研究发达行政法治国家及地区对于行政信赖保护的有关规定;运用实证分析与理论联系实际的方法,分析当代我国行政信赖保护原则的现状,并提出在此现状下需要解决的问题,进而对该原则在我国行政法中的具体运用进行了初步的构想。

  一、信赖保护原则的基本理论

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  一、信赖保护原则的基本理论

  (一)信赖保护原则产生的历史背景

  信赖保护原则的兴起,与一定的社会发展状况密不可分。信赖保护原则的母国是德国。德国的信赖保护原则二战以前就已经在法院判决中加以援引,但有关的讨论与学说蔚然成风却还在二战之后。二战的胜利,纽伦堡的大审判,都是自然法复兴、实质正义、实质法治再次张扬的表征。德国的信赖保护原则正是在这样的大背景下得到发展的。

  1956 年判决的案件是信赖保护的一个关键性案件。联邦德国柏林民政局长向一个寡妇证明,如果她从民主德国迁入联邦德国,将可以在西柏林得到一定的抚恤年金。随即该妇人就迁入西柏林。她一到就得到安排好了的抚恤年金。但是后来证实,她并没有权利获得抚恤年金,因为她并不符合法律的要求。西柏林市政府停止支付,并通知妇人归还已经取得的抚恤年金。该妇人不服并提起诉讼。 1956 年11 月4 日,柏林高等行政法院裁判支持该妇人。法院认为,这里存在着行政合法性原则与法安定性原则之间的冲突:

  支付抚恤年金的决定明显是非法的,然而,像这个不幸的寡妇一样的公民,应该相信这样的决定是有效的。法院认为,这两个原则都是宪法秩序的组成部分,不存在谁自然而然地优于谁的情况。因而需要在这两个原则之间进行权衡,比较行政合法性中的公共利益与保护公民对行政行为的有效性信赖的需要二者谁更为优越。只有在前者胜出时,才能撤销不合法的行政行为。

  于此之后,联邦行政法院在 1957 年10 月依信赖保护原则作出了第一个日后遵从的判决,其他法院也有类似的判决。“联邦行政法院强调,需要考虑的不仅是撤回违法行政行为所要涉及的公共利益,还要考虑维持该行政行为与信赖维持行政行为的利益;如果公民的信赖是值得保护的,而且公民的信赖大于撤回行政行为所可能产生的公共利益,那么撤回这一行政行为就是不被允许的。