我国环境执法存在的问题及完善对策



  环境保护是我国实现可持续发展的重要保障之一,但也是最容易被忽视的环节,即使我国自改革开放以来颁布了很多环境法律法规及制定了相关的环境政策,确立了不以牺牲环境发展经济的目标,但环境立法相对完善了,环境执法力度以及全社会将环境法律法规落实到实处的决心还不到位。那么,即使我国环境法律法规再完善,环境执法跟不上经济发展的速度,所谓的法律法规也将成为一纸空文。如果说环境立法是环境保护的基础,那么环境执法是落实环境立法的根本途径,是环境保护的桥梁。本文通过分析研究我国环境执法存在的问题与不足,寻求突破环境保护困境的对策,对落实环境立法、保护环境具有重要的现实意义。

  一、我国环境执法存在的问题

  (一)立法层面。

  30多年来,尽管我国陆续颁布实施了近30部环境、资源、能源、清洁生产与循环经济促进方面的法律以及行政法规、部门规章和地方性法规或规章以及各类环境标准,但“环境状况局部好转、整体还在继续恶化”的趋势并没有根本改变。豍造成这种状况的根本原因体现在三个方面:

  1、我国的环境立法起步较晚,发展滞后。

  我国的工业化、信息化生产时代具有起步晚、发展势头迅猛的特点,这种跨越式的发展模式必定造成相关的环境法律法规制定滞后于经济发展,当环境立法还作出未明显的反映,经济发展给环境及生态带来的损害已摆在公众面前,使得立法机关措手不及。而美国、英国、德国、日本等发达国家由于经历了工业革命及长期的工业化生产,已全面步入信息化时代,循序渐进的经济发展模式也让这些国家的立法机关注意到衍生出的环境问题,从而能够及时做出反应。虽然很多发达国家也经历过环境恶化带来的灾难,但是由于环境立法方面相对完善,无论是实体方面还是程序方面已将环境问题法律化。

  2、我国的环境法律内容过于笼统,可操作性不强。

  从总体来看,我国的环境法律法规还处于以政策、原则等抽象概念为指导的层面,很多环境法律法规缺乏具体操作性,只是泛泛而谈。这就直接导致地方立法的标准不一,甚至出现矛盾的现象。有关法律条款规定的过于原则、抽象,不具有操作性甚至相互矛盾,埋下了难以实施的隐患。如关于地方政府对环境质量负责的规定有行为模式但无法律后果;再如有些法律条文甚至违反立法目的,如环境影响评价制度的补办报告书规定、排污费制度的超标收费规定等。豎

  3、环境责任追究制度不完善。

  目前我国的环境立法、守法、执法的成本高,缺乏完备的环境责任追究体系,现有的责任体系强调污染后造成实际损害,而轻视了在事前预防环境污染以及事中控制环境污染的责任。《环境保护法》、《清洁生产责任法》、《循环经济促进法》等环境法律法规大多是从行政责任的角度对环境损害行为进行规制,而上升到刑事责任层面,我国《刑法》虽然设立专章专节规定了破坏环境资源保护罪,但仅以造成实际的财产或人身损害为前提,但实际上很多环境损害行为在短期之内未并显现出损害,而是具有现实的危险性。因此,我国的环境刑罚力度显然不足。除此之外,在民事责任方面,我国相关法律对环境侵权的规定也较少。

  (二)行政层面。

  1、环境执法中政府的权力与义务配置失衡。

  政府在环境保护方面起着重要的监管作用,拥有强有力的监管职责,但在环境执法中,政府部门往往更加突显的是“职”,而非“责”。自2013年6月19日起施行的最高人民法院、最高人民检察院《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》是对“重大环境污染事故罪”的进一步完善,该解释首次对环境污染违法行为认定进行细化,明确了“有毒物质”认定标准,追究刑事责任的依据是环境污染行为是否达到认定标准,而非此前的依据——环境污染造成的结果。这标志着环境追责的标准从具有实际危害结果向具有现实危险性的转变。但这也仅仅是对环境污染者的追责,不难看出目前强调对污染企业的制裁,一旦发生环境污染鲜有对政府部门追责的机制,降低了政府进行环境执法的积极性。实际上政府部门及主要负责人具有环境监管的权力,却很少承担环境污染的法律后果,造成权力与义务的失衡。

  2、环境执法权的配置不合理。

  我国实行的是统管与分管相结合的多部门、分层次的环境执法体制。在众多的环境执法主体中,环保部门在整个环境执法中居于主导性地位,其他政府部门与社会组织的环境执法居于次要地位。在实际的环境执法工作中,多头执法的弊端非常突出:由于权、责不清,政出多头,环境重复执法、执法“盲区”、互相推委等不良现象层出不穷,严重地制约了环境执法效益的提升,阻碍了环境法实施。豏多部门多头执法的方式,从表面上看分散权力,相互监督,实际上造成了“人人都有权,人人不想管”的局面,严重降低了环境执法效率。

  3、环境执法不到位。

  目前,我国地方在环境执法中存在执法不到位、不作为,甚至失职、渎职的现象。一些地方的环境执法人员对群众反映的环境污染问题不重视,怀着多一事不如少一事的消极心态,缺少执法者应有的责任感,“被动执法”问题严重。主要表现为没有造成严重后果的就放任,需要多部门协调执法的能推就推,没有人举报的能忽略就忽略。这些消极怠工的工作习惯使得政府在环境执法方面一直比较低效。

  (三)社会层面。

  企业社会责任的缺乏及民众环保意识的薄弱成为了环境执法过程中重要的阻碍之一。企业运作最根本的目的是获得利润,但利润的获取不能以牺牲环境为代价。特别是很多企业将环境成本肆意转嫁给政府和公众,让立法、执法、守法的群体承担环境污染的损失,这实际上是企业社会责任的缺失。例如,近年来的渤海蓬莱油田溢油事故、哈药总厂污染事件、云南曲靖铬渣污染事件、广西龙江河镉污染事件等,为全社会敲响了警钟。这些环境污染的企业中不乏一些大型企业,但对环境污染治理的投入甚微。一些民众对环境污染问题亦是冷眼看待,环境保护民间团体的力量薄弱,无法形成强大的社会影响力。