论国际旅游岛背景下的环境法律制度的完善



  一、国际旅游岛与环境保护

  我国旅游综合实力居世界第五,但是与世界公认的旅游强国相比有明显的差距,这种差距的核心是旅游产业的国际化水平低和旅游业的开放水平低。此时,建设我国的国际旅游岛成为发展我国经济、提升国际地位和国际形象一个重要的途径。海南省作为我国唯一一个热带省份,有着得天独厚的优势:独特的热带海岛风貌、海洋生态景观以及丰富的油气资源、海洋渔业资源,优越的地理位置使这里的空气、水体等环境质量一直处于全国一流水平。海南省如此巨大的资本和优势使其成为当仁不让的国际旅游岛建设目标。但建设国际旅游岛只有这些先天性的优势是远远不够的。在近几年的经济发展中,由于忽略了环境的保护,海南岛的生态环境受到了一些人为破坏,自然资源受到掠夺,出现如:森林面积锐减,生物多样性惨遭破坏、西部土地荒漠化严峻、污染情况突出、生态服务功能不断下降等等的环境问题,而现有的环境保护法律不足以应对建设国际旅游岛所面临的问题,建设一个世界水平的国际旅游岛需要更有针对性的生态旅游环境保护立法来保障。根据国际旅游岛的含义和标准,海南省不仅需要拥有国际标准的服务体系,更需要加强自身生态环境保护和建设,来保证国际旅游岛成为拉动经济增长、扩大我国在国际的影响力的关键。因此,完善建设国际旅游岛过程中的旅游环境保护立法问题便成为最重要的一笔。

  二、海南省旅游环境保护法制现状分析

  (一)旅游环境保护专门性立法缺失

  从数量上来说,有关旅游生态保护的立法达到了一定标准,从海南建省至今,有关机关共制定的有关生态环境保护的法规8件,其中海口市地方法规2件,与生态环境保护相关的法规6件。海南省的生态保护立法具有与其他地方不相上下的普遍性,海南本身生态系统脆弱,加之国际旅游岛是一个新起的建设项目,因此在专门针对海南省国际旅游岛建设的有关旅游环境保护的立法稍显不足,没有专门性法律规范来针对国际旅游岛发展中出现的破坏旅游生态环境的现象,总体来说达不到建设国际旅游岛应有的标准。且有关环境保护立法仅着重正面的保护性立法,而忽略了禁止性立法和引导性规范,在防治以及惩治破坏生态环境方面的立法很少,行政管理的强制手段单纯,对环境破坏的责任承担方面略显单薄,因此并不能起到很好的防治和惩罚作用。

  (二)缺少因地制宜

  海南省要建设国际旅游岛必须针对旅游生态环境来完善相关法律规范,但是现存的规范多是具有最普遍性的环境保护法律法规,缺少对旅游环境现有状况的针对性。首先,随着海南工业的崛起,缺少相关的法律法规来规范工业发展中对环境的保护问题,使海南工业在自身发展的情况下对环境的破坏减小到最弱,与生态环境协调发展;其次,海南是一个农业资源丰富的大省,应该利用起这个先天资源开发热带观光休闲农业来为建设国际旅游岛增加海南特色旅游项目,因此需要有关法律来规范;最后,随着经济发展和人们观念的革新,旅游业发展兴盛,越来越多的人选择来到海南岛旅游,但海南岛旅游资源仍在开发中,导致旅客流量大与景区合理容量的矛盾,从而对旅游生态环境造成了一定破坏,对此并没有相关环保法律来规范。

  (三)可操作性弱

  由于着重正面的保护性立法,而忽略了禁止性立法和引导性规范,通常对于轻微的违法行为运用罚款的方式,而罚款的数目不高,难以达到法律的威慑作用,加之部分民众环保意识以及守法意识薄弱,对于此种情况权衡得失后,在利益的驱使下,更容易导致以身试法,同时居民低弱的生态意识反过来容易影响旅游者的生态意识而导致景区内不文明破坏环境的情况出现。因此,应该加强禁止性立法,保护性与禁止性立法双管齐下。另一方面,有关破坏旅游环境的责任问题没有得到很好的重视,对各种环境违法问题查处不严格,对于《国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》中第二部分所重点倡导的严格实行生态环境保护制度,完善生态环境保护责任制和问责制没有贯彻落实。因此对于有关旅游环境保护的管理制度的执法不到位,立法体系可操作性弱,旅游生态环境遭到破坏的情况亟需有完善的法律法规进行全面规范。

  三、完善的具体建议

  (一)因地制宜完善立法

  总体来说,应继续实施贯彻《海南省生态建设规划纲要》,突出海南生态旅游,确立可持续发展的立法理念,强调建设国际旅游岛需以旅游资源的可持续性、循环开发利用为前提,使其发展必须遵循循环经济的发展要求,以提高资源利用效率为核心,建设资源节约型和环境友好型社会。同时制定配套的政策、相关标准和评价体系,在科学有效的适用旅游资源的同时改善自然环境和人文环境,保持生态旅游的可持续性。具体上,其重点发展海南热带农业观光休闲旅游、度假休闲游,同时发展海洋生态游、热带雨林游、动植物观赏等生态型旅游,划定特定的区域为环境保护区域,即“采取严格的环境保护措施并引进世界先进的环境治理技术和机制,治理各种污染,采用严格、科学、有效地环境保护标准进行工农业生产和从事经济运行、城市环境的特定区域。”为此制定相应的生态旅游法规来规范,如《海南生态旅游去保护条例》、《生态旅游景区服务条例》等等,另一方面,根据海南独特的人文习惯,可以通过对生态环境有辅助作用的其他方面规范,如对海南本地居民住宅区的设计规划应如何合乎生态型发展,形成生态示范区、对海南的学校教育开设生态教育辅助课程,使本地居民树立保护生态环境的观念等等。