建立正当检察考评程序



   一、检察考评权含义

  检察考评权是检察机关组织考核、评定及运用评定结果的人事行政权。检察考评权因其作用对象是检察机关内部的检察人员,故其性质属于特别权力。受特别权力关系理论影响,立法对检察考评权的规制予以了一定程度的保留。《检察官法》对检察考评程序设计的缺失,则是具体表现之一。

    根据现代实质法治理论,所有次”,但是并没有规定在考核组织做出初步结论后,初步结论的评定程序。在法律条文中,对于等次评定机构产生、评定人员回避、评定方式、评定结果公开以及评定结果异议等程序也未作具体规定。在实践中,考核等次的评定主要是依据《公务员法》第三十五条的规定,该条文规定:“主管领导在听取群众意见后,提出考核等次建议,由本机关负责人或者权力都应该在程序的轨道上运行。[捅要]检察考评权是处分检察人员考评所以,有必要对特别权力关系理论利益的人事行政权由于涉及考评相对人的利进行修正,确立考评程序,实现对益,检察考评权应当在程序的轨道上运行I匀于考评权的规制。传统的‘‘特别权力关系”理论的影响,人治传统与根据检察考评权存在状态的高度集中管理体制的惯性作用,导致《检察官法》不同,可以将检察考评分为考核阶对考评权规制的程序设计缺位,致使出现检察考段、评定阶段、结果运用阶段。相应评制度失调、检察考评结果不公正、检察人员积地,规制检察考评权运行的检察考极性受挫、检察机关公正形象受损等问题发生评程序也分为考核程序、评定程为了回应实质法治理念呼唤,减少检察考评不公序、结果运用程序。

   

   

  二、检察考评程序的缺失

   

  首先,检察考核程序不完整。[关键词]检察考评权;正当检察考评程序《检察官法》第八童第二十四条至第二十七条第一款虽然规定了检察考核的某些事项,诸如:考核的组织、考核的原则、考核的内容、考核的等次等内容。

    但是,对于考核的方式、考核遵循的程序却少有规定。在规定的条文中,对于检察考核组织机构的产生方式、考核信息公开、考核对象参与、考核利害关系人回避、考核的具体方式、考核监督等程序事项,都未作具体的规定。在实践中,由于种种原因,考核程序问题也尚未引起足够的重视。

    其次,初步结论评定程序缺失。《检察官法》第二十七条虽然规定:“年度考核结果分为优秀、称职、不称职三个等授权的考核委员会确定考核等次”。显而易见,《公务员法》除了赋予了主管领导不受限制的建议权、“本机关负责人”或“授权的考核委员会”充分的自由裁量权以外,没有规定评定权正常运行的程序,而《检察官法》对此也只字未提。

  再次,评定结果运用程序缺失。虽然《检察官法》第二十七条第二款规定“考核结果作为对检察官奖惩、培训l、免职、辞退以及调整等级和工资的依据”,但是该条文没有规定评定结果转化为奖惩、培训、免职等依据的具体程序。从评定结果到激励依据转化的结果运用程序,处于完全缺失的状态。不只是《检察官法》没有具体规定,就是《公务员法》也没有具体规定。既没有在实体上规定不同考评结果转化为激励政策的相应标准,又没有在程序上规定相应的转化程序,给操作留下了自由裁量的空间。

   

   

  三、检察考评程序缺失导致的问题

   

  1.检察考评程序缺失导致考评制度失调检察考评程序在本质上属于考评制度的组成部分。检察考评程序的缺失,造成检察考评制度的残缺不全。例如:由于检察考核组织产生程序的缺失,导致检察考核组织产生制度的缺失;由于检察考核委员会产生程序的缺失,导致检察考核委员会产生制度的缺失:由于对监督程序的忽视,导致了整个考评过程监督制度的缺失等等。由于这些制度的缺失,导致检察考评的权力主体不适格,导致检察考评权力运行不正常,甚至隐藏权力异化的风险。

    程序具有联结前后制度的功能,在维系制度的协调方面起着纽带的作用。检察考评程序的缺失导致检察考评制度失去了协调性,难以形成有机协调的体系。虽然在形式上,《检察官法》对考核制度、评定制度、结果运用制度都有所规定,但是由于缺乏程序联结,前后制度相互脱节,评定过程可以忽视考核过程,结果运用过程可以否定评定过程,前后产生j中突,导致整个考评制度在体系上难以协调,不能形成有机统一的体系,妨碍检察考评制度功能的发挥。

    2.检察考评程序缺失导致考评结果不公正检察考评程序缺失,导致检察考评权的运行,背离最初目标,偏离正常的运行轨道,产生不公正的结果。在考核主体、评定主体、结果运用主体产生程序以及回避程序缺失的情况下,有可能导致考评对象与考评成员之间围绕考评权形成利益集团,干扰考评权公正运行。在考评过程中,由于缺乏程序保障,导致考评过程拒绝信息公开,排斥相对人参与,否定利害关系人回避,逃避应有监督,出现考评暗箱等问题发生,致使考评结果失去公正性。

    3.检察考评程序缺失使检察人员积极性受挫在缺乏程序规制的背景下,检察考评权运行处于任意状态,势必会对检察人员的利益构成任意处分,挫伤检察人员从事检察工作的积极性。在检察考评程序缺失的状态下,检察人员不能参与到考评的过程中,无法就自己遭受不公、利益受损的事实提出异议申诉,久而久之,使检察人员对考评制度失去信心,使检察人员的积极性受挫,影响检察人员的发展。本来,设立考评制度是为了激发检察人员从事检察事业的热爱之情,是为了赋予检察人员实现人生价值的希望,却因为检察考评程序长期缺位,考评结果不公正,导致检察人员对人生和事业失去希望,甚至产生诸如精神抑郁的问题,影响检察事业的发展。

    4.检察考评程序缺失影响检察机关整体公正性检察机关的整体公正性是在检察权运行过程中,由一个个检察人员的公正性承载起来的。在检察考评程序缺失的背景下,如果检察人员经常面临缺乏程序维护权利的尴尬境地,反复遭遇程序缺位导致的不公正,很难保证其心理不发生扭曲,乃至于产生对程序的轻视、蔑视,丧失对公正价值的判断能力和选择能力。

    这些不良因素的潜移默化,就可能迁移到案件处理过程中,造成执法办案的不公正,导致检察机关整体公正形象受损。

  四、建立正当检察考评程序

  虽然在人事管理的实践上,人治传统的惯性和集中管理的制度依赖仍然在负隅顽抗,排斥着立法对国家机关内部人事管理的干预;但是,在实质法治理念不可逆转,建设法治国家已成为普遍共识的背景下,不断突破既有的藩篱,建立规制考评权运行的正当考评程序乃大势所趋。

    所谓正当检察考评程序,就是遵循信息公开、当事人参与、利害关系人回避等原则,围绕考核、评定、结果运用而建立的检察考评程序。其内容包括正当考核程序、正当评定程序、正当结果运用程序。同时,为了贯彻维护检察考评程序正当的诸原则,使正当考评程序建立落到实处,还有必要建立相应的考评监督程序。

    (一)建立正当考核程序正当考核程序是检察机关对检察人员进行考核并形成初步考核结论的程序。它包括以下程序:

    (1)检察考核过程信息公开程序。在考核开始前,确定预告期间,在期间内对考核的时间、考核的对象、考核的组织机构、考核的方式、考核的步骤、考核的具体内容等事项进行公告,为考核工作开展做准备:在考核过程中,针对具体的考核事项做出阶段性结论之后,通知考核相对人,保证其对考核过程的知情权;在初步结论形成之后提交考核委员会之前,应以书面形式通知考核对象,并将所有考核对象的初步结论进行公示,接受考核对象个人和集体的监督。

    (2)考核过程参与程序。考核组织由政工部门和检察人员代表共同组成。在考核组织形成过程中,应当以检察人员集体推荐的形式,推荐检察人员代表加入考核组织,并且规定代表人数应当达到影响考核结论形成的恰当比例;在考核过程中,允许各检察人员参与涉及自身利益的重要事项,并有权就相关问题进行陈述申辩;在初步结论形成之后,要保证考核对象的异议申诉权,在必要的时候,应当组织由考核组织代表、纪检监察部门代表、检察人员代表参与的听证活动。

    (3)考核组织人员回避程序。在涉及考核组织成员及其利害关系人利益的事项时,考核组织成员应当自行回避,否则由监督机构责令回避,再由检察人员集体推选检察人员代表替代回避人员。

    (二)建立正当评定程序万方数据评定程序是对考核过程和初步结论正当性的确认程序,联结考核程序和结果运用程序。等次评定关系到检察人员切身利益,“负责人”个人决定,难免失之草率。所以,应该由在考核之前依据一定程序产生的统管考评的最高组织机构——考核委员会,对初步结论开展等次评定。(1)考核委员会由检察机关党组、检察人员代表、监察部门代表联合组成。在评定过程中,考核组织成员除进行事实陈述以外,不得参与其他评定事项。(2)考核委员会在接受上交的初步结论意见之后,一般只进行程序性审查。除此之外,只对考核过程中出现异议的事项或明显违反程序公正的事项进行实质性重点审查。实质审查期间,涉及考核委员会成员及其利害关系人利益时,该成员应当自行回避。(3)在评定过程中,按照职务由低到高的顺序发言。(4)评定完成,评定结论原则上按照初步结论产生。对于存在异议的初步结论,在实质性重点审查的基础上,匿名投票表决产生。

  (三)建立正当结果运用

  程序结果运用程序,是检察机关运用评定结果激励检察人员的程序。在程序意义上,评定结果运用程序是赋予评定结果以确定力、拘束力、执行力直接转化为激励依据的象征性确认程序,是考核程序、评定程序发展的必然结果。作为一种象征性程序,评定结果运用程序仅具有赋予形式合理的意义。因而,检察机关在做出激励决定的时候,应该赋予评定结果以排他的效力。具体地说,检察机关做出激励决定时,排除其他不相关因素,按照评定结果形成的等次,确立对应的激励政策,使评定结果在程序上转化为激励的依据。

  (四)建立正当考评监督

  程序成立考评过程监督组织,对考评全过程进行监督。

  (1)建立监督组织。监督考核组织由纪检监察部门工作人员与适当比例的检察人员代表组成。其中,担任监督组织的检察人员代表不得兼任考核组织代表。在涉及监督组织成员及其利害关系人利益的考评事项或异议事项时,监督组织成员应当自行回避:否则,由考核委员会责令其回避。

    (2)监督组织运行程序。考评监督组织负责接受检察人员对考评产生的异议、申诉,组织开展调查,做出决定。首先,在考核阶段,当事人提出异议,经过程序审查,认为异议申诉成立的,应当开展调查。必要时,举行由考核组织代表、检察人员代表和考核对象三方参与的听证。经过调查,对于申诉事项进行分类处理:调查确认异议成立的,责令考核组织纠正;调查确认异议不成立的,做好异议人员的解释疏导工作;调查确认既非考核组织也非检察人员的过错,而是程序或实体规定不合理导致考核结果不公正的,要及时提出修正程序和实体规定的建议,由考核委员会讨论决定。

    其次,在评定阶段,监督组织应当组织一定数量的代表进入考核委员会,监督考核委员会按照评定程序开展评定工作,重点监督异议事项的处理。

    再次,在评定结果运用阶段,要监督激励机构遵循评定结果排他效力原则,纠正违反程序的行为,确保按照评定结果做出激励决定,保证评定结果形成制度与检察人员激励制度之间的衔接统一。