二审程序中上下级检察机关职权关系的反思



   检察机关上下级之间是领导关系,因此根据有关法律和司法解释规定,在只有被告人上诉的刑事二审程序中,上级检察机关出席二审法庭,有权改变下级检察机关的原起诉意见,对原审人民法院作出的错误判决或者裁定提出纠正意见。但是上级检察机关应按照什么程序行使该职权,现有法律在很多方面没有作出具体规定,例如对下级院检委会作出的决定,在二审程序中上级院的办案人员、处室负责人或主管领导是否可以直接改变,还是要经过更为严格的程序?这关系到检察机关行使职权的统一性和严肃性,关系到办案质量和执法公信力,是一个值得深入思考的问题。

  一、问题的提出

  上下级检察机关之间虽是领导关系,但是在具体职权运行过程中这种领导关系应如何体现,或者说上级院应如何行使领导职权,现有法律缺乏具体的规定,导致实践中的混乱和尴尬。以一个案例来加以说明。

  [基本案情]2013年1月25日晚,被告人张某某驾驶铲车在某区某村干活,晚饭时饮酒。当晚22时许张某某工作完毕,驾驶轮式自行机械车由某村出来欲回住处,由西向东行驶行至某路口东侧时,适有刘某驾驶电动自行车由西向东行驶,张某某驾车与刘某身体相撞,后张某某离开现场。事故造成刘某死亡。经鉴定,张某某血液中酒精含量为91.8mg/100ml。经认定,张某某负此事故全部责任。张某某拒不供认驾车撞倒他人的事实。因案情较为复杂,公诉部门将该案提请检委会讨论,该区人民检察院检委会经研究认为,张某某交通肇事的事实清楚、证据确实、充分,决定对张某某以交通肇事罪提起公诉。2013年10月23日,该区人民检察院对张某某以交通肇事罪向区人民法院依法提起公诉。后区人民法院作出一审判决:被告人张某某犯交通肇事罪,判处有期徒刑四年。被告人张某某对一审判决不服,提出上诉。上一级检察院经审查认为,本案现有证据尚不足以证实原审被告人张某某实施交通肇事罪的犯罪行为,在二审开庭中当庭发表意见,认为本案现有证据尚不足以证实原审被告人张某某实施交通肇事罪的犯罪行为,建议二审法院裁定撤销原判,发回重审。

  该案中,上一级检察机关的审查意见只是按照一般的办案程序,即承办人制作审查报告、提出审查意见,由部门负责人和主管副检察长审批同意,没有经检察长决定或提请上一级检察院检委会讨论。后上一级人民法院裁定,撤销原判,发回重审。根据《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》第473条第1项的规定,检察人员出席第二审法庭的任务之一是支持抗诉或者听取上诉意见,对原审人民法院作出的错误判决或者裁定提出纠正意见。这就意味着在只有被告人上诉的二审程序中,二审检察机关有权对原审判决提出纠正意见,而如果该原审判决采纳了原下级检察机关起诉意见,对原审判决提出纠正意见实际上也就是上级检察机关改变了下级检察机关的原起诉意见。因此无论是基于法理上上下级检察机关的领导关系,还是基于司法解释的具体规定,在二审程序中,上级检察机关有权改变下级检察机关的起诉意见,这一点没有疑问。但如上述案例所反映的,对下级检察机关最高决策机构——检委会作出的决定,上级检察机关的承办人、处室负责人或主管领导是否有权直接改变,或者说上级检察机关行使上述职权是否应遵循一定的程序?

  二、争议焦点

  针对上述问题主要存在两种意见:第一种意见认为,在上诉案件的二审程序中,上一级检察院要改变下级检察院经过检委会审议的决定,只要按照一般的办案程序办理即可,即承办人制作审查报告、提出审查意见,再经部门负责人和主管副检察长审批同意。当然上一级检察院承办部门如认为案情重大复杂,也可以提请本院检委会讨论决定。第二种意见认为,在上诉案件的二审程序中,上一级检察院要改变下级检察院经过检委会审议的决定,一般应当提请本院检委会讨论决定,如检察长认为不需提请检委会的,应由检察长作出决定,不能按照一般的审批程序办理。不经上一级检察院检委会或检察长决定,不能改变下级检察院检委会的决定。

  上述两种意见争议的焦点在于,在二审程序中上级检察机关有权改变下级检察机关的原起诉意见,是否意味着上级检察机关的任何办案人员或部门都有权直接行使该职权;或者说上下级检察机关是领导关系,是否就意味着上级院的办案人员或部门对下级院的检委会当然具有领导关系。

  三、对刑事二审程序中上下级检察机关职权关系的反思

  笔者赞同上述第二种意见,也就是说在刑事二审程序中上级检察机关要改变下级检察机关检委会作出的起诉决定,需要遵循一定的程序。上下级检察机关具有领导关系,指的是检察机关整体,并不意味着上级院的办案人员、部门或主管领导对下级院的检委会当然具有领导关系,在具体行使职权时需要具备一定的对应关系。具体分析如下:

  第一,从检察机关上下级的职权关系看,检委会是人民检察院在检察长的主持下,按照民主集中制的原则,讨论决定重大、疑难案件和其他重大问题的议事决策机构,具有较高的权威性。上下级检察院之间是领导关系,上级检察院基于职权可以改变下级检察院的决定,这是就上下级检察院的整体职权关系而言的,而在具体的职权关系上,上级院的部门和副检察长与下级院的检委会之间并不具有上下级的领导关系。因此,上级院业务部门和副检察长不能直接改变下级院议事决策机构——检委会的决定。

  第二,从现有的规范性文件来看,以北京市为例,虽然现有法律、司法解释对二审程序中上级院改变下级院检委会决定的程序没有明确规定,但是最高人民检察院的规范性文件中对此有原则性的规定,北京市人民检察院的规范性文件中则有较为明确的规定。最高人民检察院《人民检察院检察委员会议事和工作规则》(2009年8月11日通过)第3条规定:“检察委员会审议议题的范围包括:……(六)经检察长决定,审议有重大社会影响或者重大意见分歧的案件,以及根据法律及其他规定应当提请检察委员会决定的案件;……”北京市人民检察院《检察委员会议事和工作细则》(京检发[2009]200号)对该项议题范围作了进一步的明确,其第4条规定:“检察委员会审议议题的范围包括:……(七)经检察长决定,审议有重大社会影响的案件,本院业务部门与下级人民检察院检察委员会之间、本院业务部门之间等有重大意见分歧的案件,以及根据法律及其他规定应当提请检察委员会决定的案件……”由此可以看出,如果上级院的承办部门与下级院的检委会之间在案件上有重大意见分歧,属于上级院检委会的议事范围,应当由上级院检察长决定是否提交本级检委会研究,承办部门和主管副检察长无权直接改变下级院检委会的决定。因此,在二审程序中上级检察机关要改变下级检察机关经检委会决定的起诉意见,应由上级院检察长决定是否提请本院检委会研究;如果检察长决定不提请的,应由检察长作出决定。

  第三,从执法规范化的角度分析,上级检察院改变下级检察院检委会的决定,应当经过上级院检委会讨论决定,这也是严格规范执法的必然要求。检察机关的执法活动是否严格规范,直接影响到是否能够正确适用法律、维护司法工作,直接关系到检察机关的整体权威和公信力,因此检察机关履行法律监督职能应当遵照严格的程序进行,特别是对上级院拟发表量刑较大幅度改判、发回重审或者宣告无罪意见时,更要慎重处理,只有这样才能避免随意性,确保监督的准确性、严谨性和公正性,提升检察机关的执法公信力。

  另外,上下两级检察机关应加强沟通配合,在二审程序中上级检察院拟发表量刑幅度较大改判、发回重审或者宣告无罪意见时,应充分听取下一级检察院的意见。毕竟下级检察院在一审程序中对案件具有审查起诉和支持公诉的亲历性,在案件事实判断和法律适用方面的作用不容忽视。加强上下级检察机关之间的沟通配合,对于确保案件质量具有重要作用,且有利于维护检察机关的整体权威。