浅析京津冀区域生态补偿法律制度的构建



  一、背景

  随着我国京津冀一体化的政策逐步落实,三地之间的经济贸易往来日益增多。特别是京津两地的诸多企业在土地、人力成本的重压之下,纷纷选择向河北地区转移,这其中不乏一些为规避京津两地的环境政策法规的重污染企业。但是,从2013年度全国空气污染指数来看,十大空气污染城市有大半落户河北,这也不得不说跟京津两地重污染企业的转移存在些许关系。改善京津冀整体环境,尤其是空气质量,不是河北一地能够全力承担的。在京津冀一体化过程中,如何改善日益恶化的环境质量,需要三地的共同努力,那么区域生态补偿制度的构建显得迫在眉睫。

  二、区域生态补偿的概念

  区域生态补偿,是指按照行政区域如省内、市内、县内、乡(镇)内的划分,按照公平合理的一般性原则,受益地区与受损地区、开发地区与保护地区进行生态补偿。

  依据资源类别、补偿主体等不同的标准,生态补偿可以划分为不同类别。区域生态补偿的概念实则是其中的一种划分。有的学者认为,在空间上可将生态补偿划分为国际生态补偿和国家生态补偿。其中,国家生态补偿则又分为国内生态补偿、流域生态补偿、区域生态补偿和跨流域生态补偿。本文提及的京津冀地区的生态补偿就是借鉴了区域生态补偿的概念。

  三、我国生态补偿立法现状

  我国对于生态补偿领域的立法工作可谓源远流长,最早体现在1953年的《中央人民政府国务院关于发动群众开展植树育林、护林工作的指示》中,其中提及“国家雇工营造建设造林站;…… 组织附近农民在农闲时,由国家对造林给以资助。”可谓生态补偿制度的最初萌芽。

  随后在1963年的《森林保护条例》中为奖励造林护林工作提供了依据。国务院还依此建立了集体林育林基金制度,为我国造林事业的发展奠定了良好基础。1979年《中华人民共和国环境保护法(试行)》由全国人大常委会通过,提及污染费收取的规定,真正从法律上建立了该制度。同年通过的《中华人民共和国森林法(试行)》明确了育林基金制度。

  1983年云南昆明开始试点征收采矿造成的生态破坏治理费,以每吨磷矿0.3元的标准收取治理费用于生态环境的保护,为我国生态补偿立法提供了良好的借鉴。1989年重新修订后的《中华人民共和国环境保护法》规定了需要赔偿受污染者,对污染者提出了更高的要求。次年,国务院提出了“谁开发、谁保护,谁破坏、谁修复,谁利用、谁补偿”的生态补偿原则。

  2000年国务院在《生态环境保护纲要》中提出,国家应当补偿因公共利益而受损的土地使用者。2005年国务院开始提出建立生态补偿相关机制的构想。2010年《生态补偿条例》进入起草阶段。

  纵观这些年来立法工作的逐步推进,我们可以看到国家生态保护意识强化的趋势。但生态补偿法律制度至今尚未提出,在该领域仅有零星的政府文件,缺乏基础法律的支撑。这也导致今日京津冀区域生态补偿问题的研究缺乏依据和落脚点。

  四、京津冀地区建立区域生态补偿机制的难点

  由于行政区域相互之间缺乏隶属关系、无明确法律依据等原因,在京津冀地区建立区际生态补偿机制可谓困难重重。一方面,京津两地作为既得利益者不愿主动补偿对河北的生态破坏,不想打破现有的诸多环境便利。另一方面,河北作为寻求补偿方缺少谈判的筹码和会谈的实力,其提出的生态补偿要求缺乏回应。那么,如何协调三方的利益诉求从而达成多赢局面,也就成为京津冀地区建立区际生态补偿机制的困难所在。

  (一)缺乏明确的生态价值判断标准

  明确的生态补偿标准是建立京津冀区际生态补偿体制的前提和依据,而这一标准是建立在生态价值判决的基础之上。现如今,连最基础的生态价值判断都缺乏一个明确可行的标准,更何谈生态价值判断标准的建立。这不单是京津冀地区一处所面临的尴尬问题,也是全国诸多区域存在的难题,更使得生态补偿制度的建立成为空中楼阁。

  (二)缺乏利益协调机制

  生态保护背后隐藏的是经济利益的博弈,三个缺乏相互隶属关系的行政区域如何协调经济利益关系成为区际生态补偿机制建立的重要因素。通常情况下,经济利益的协调需要以利益协调机制为依托。但就目前三省市的情况来看,利益协调机制尚未有效建立。例如现在河北地区向北京地区输送水资源的做法,使得本就水资源匮乏的河北地区雪上加霜,甚至导致部分工厂不能正常运转,但河北建立水资源有偿使用机制的愿望却迟迟难以落实。

  (三)缺乏生态补偿计算标准

  确定区际生态补偿标准会涉及一系列工作的开展。从法律制定提供依据,到区际磋商达成共识,再到计算机构明确方法。此外,生态补偿的标准还很容易陷入两难的境地,如果京津发达地区所提供的补偿数量过少,难以满足贫困地区环境治理的要求,致使环境问题的治理缺乏资金支持。如果京津发达地区被征收的补偿款过多,又会超出其财政承受能力,使资金难以到位。所以说,补偿计算标准的确定需要多方面综合问题的考虑。

  五、实施京津冀区际生态补偿制度的建议

  在环渤海经济圈日益发展的同时,京津冀三地的经贸交流愈加频繁,区域间的环境问题更加突出。北京、天津、河北三省市自古以来就渊源颇深,在地缘上更是有着千丝万缕天然的联系。下面本文就从流域、森林、大气、矿产等方面提出关于区际生态补偿制度的建议。