农村公路建设基本情况与对策研究 - 经济建设


  中共中央关于构建社会主义和谐社会的决定指出:各级政府要把基础设施建设和社会事业发展的重点转向农村。切实推进农村公路建设,对于促进农村生产力的发展,促进农副产品货流的畅通,对于进一步加大工业支援农业、城市反哺农村的力度,从而推进社会主义新农村建设,促进城乡协调发展具有重要的意义。

  近年来,市委、市政府抢抓政策机遇,高度重视农村公路建设,将其作为统筹城乡发展、大力发展县域经济、全面建设小康社会的重要措施和强力抓手,全市农村公路建设有了较大的发展,农村公路“六横六纵”路网初具雏形,并从2005年起全面启动“村村通”工程,通达深度逐步提高,农村客运经济日趋繁荣,老百姓出行更加便捷,农村居民的物质文化生活状况进一步改善,为新农村建设打下了坚实的基础。计划至2007年底,我市将全面完成村村通工程。但是随着新农村建设规划的调整以及农村公路建设的不断推进,农村公路布局不尽合理、公路等级低以及公路管理养护机制尚未形成等矛盾日渐凸显。怎样建设好、管养好农村公路,大力改善我市农村公路状况,是我们必须要思考和应对的问题。

  一、我市农村公路建设基本情况

  “十五”期间,我市先后争取了国债项目269公里(其中县道202公里),省通达工程150公里(其中县道68公里);部通达工程104公里(通村公路),共争取补助资金12135万元;村村通工程按GPS测量总里程约514公里,省补基金共5140万元。

  截止2006年底,我市公路总里程897公里(不含高速公路),公路密度为80.6公里/百平方公里。(注1)

  公路级别:

  按行政等级划分:省道100公里,农村公路797公里(其中县道21条计355公里,乡道39条计224公里,村道218公里)。

  按技术等级划分:省道二级78公里,三级22公里;农村公路二级124.3公里,三级132.3公里,四级527.8公里,等外12.6公里。

  路面类型:油(砼)路面668公里,路面铺装率:74.5%,其中:省道油(砼)路面100公里,农村公路油(砼)路面568公里。

  全市村村通工程总体进展顺利,截至2006年底已完成水泥砼路面310公里。

  为加强对农村公路建设的领导,市政府成立了以分管副市长为组长的市农村公路建设领导小组,提出了三年实现村村通油(砼)路的目标,明确县、区政府是村村通工程建设的责任主体,成立专门机构,并落实责任到人。为加强管理确保村村通工程的质量,市交通局从工程一开始就制定和出台了一系列管理办法,从农村公路的规划、设计、招投标、施工、社会监理、政府监督、交工验收、资金管理等方面,为县区具体实施提供了明确、可操作性的依据。同时,为了更好地加强对农村公路建设的指导和监管工作,市交通局成立了县乡公路管理处和质监站,拨付30余万元专款用于购置公路工程试验检测仪器和车辆,同时抽调多名具有丰富经验的领导和技术骨干,专门从事农村公路建设的管理、施工监督和检测,为确保我市村村通工程质量打下了坚实的基础。

  二、我市农村公路建设存在的主要问题

  (1)农村公路建设缺乏规划指导,布局不尽合理,路网尚未形成,影响了县乡公路整体效用的发挥。按照规定,村村通公路的线形按照GPS测量结果,从干道起至村委会止。这在一定程度上节约投资、节省成本、缩减了实地测量的时间,有利于加快推进村村通公路建设。但由于考虑用地及实际需要,部分村委会坐落偏僻,并不在村民聚居处,特别是乡村撤并,新农村建设规划调整,农村道路建设没能很好地作出相应调整,造成了一些乡村公路布局不合理,断头路较多。尽管在2006年项目实施中,根据农村的实际情况和农民的强烈要求,近一半的项目都根据实际情况进行了微调。但从整体上来看,村村通各条公路间尚未有效形成路网,影响了通行能力和整体效用的发挥。

  (2)农村公路技术等级低,行车条件差,难以满足农民出行、农副产品畅流的需要。占我市农村公路66.2%的“村村通”工程是按照农村公路四级标准设计和施工的。其路基宽5米,路面宽3.5米,断面结构层要求有厚18cm的C30水泥混凝土面层,下面是宽3.8m、厚15cm的5%水泥稳定碎石基层以及厚6cm的碎石找平层,这一等级标准在全省也是领先的。但是在实际施工中,多数路段受地形及两边建筑物的限制,路基宽度无法达到标准。受路基宽度的影响,错车点布置困难,从而造成会车不便。再者,目前的“村村通”工程仅仅解决了路面的通行问题,而道路的排水、绿化等建设尚未跟上。此外,乡镇至行政村的公路尚有一部分是等外公路或自然便道,大都为砂石路面,其服务水平低,抗灾能力及通过能力差,人们出行不便,大宗农副特色产品的流通也受到了很大制约,成为影响农村经济发展和农民脱贫致富的重要因素之一。

  (3)资金缺口大,影响农村公路建设的施工进度和质量。村村通工程国家和省下拨资金为10万元/km,我市配套资金为15万元/km,二者合计为25万元/km。这个标准在全省也是无可比拟的,体现了市委、市政府对农村公路建设的高度重视和实际支持。但是,由于我市村村通工程从2005年开始启动,2005、2006两年所完成的任务远远大于并提前于省厅下发我市2006年的建设计划(县区超计划建设里程约120km),加之计划内省补资金不能按时到位,故拓宽筹资平台、寻找筹资办法迫在眉睫。另一方面,村村通工程线长面广,施工难度大,成本高。诸如路基整合、征迁补偿、桥梁及涵洞、错车道等配套设施建设资金投入大,而地方财政配套困难,资金缺口大。如铜陵县至2006年底已完成村村通工程投资近8500万元,到位资金4323万元,缺口资金高达4000余万元。市郊区至2006年已完成村村通工程66.2km,到位资金843.7万元,缺口资金811.3万元。狮子山2006年完成村村通工程22.2km,总投资888万元,资金缺口也有100余万元。

  (4)农村公路管理养护机制没有形成,养护管理经费没有来源,导致养护管理工作跟不上建设发展速度。现行《公路法》对县、乡、村道建与养的责任规定不够明确,导致农村公路养护管理机制不规范、不健全,公路管理养护的责任主体、投资主体、养护机制主体和监督主体缺失,严重影响农村公路建设可持续发展。

  三、进一步改善我市农村公路状况的建议

  (1)应尽快组织编制铜陵市县乡公路建设规划,并坚持以规划为引导,正确处理农村公路建设能力与建设规模的关系。公路建设规划应在城市总体规划指导下,结合村庄布点规划和新农村建设规划,科学地确定公路网的布局,合理地确定每条县乡公路的线型和建筑红线宽度,统筹安排好县乡公路的各项配套设施。在实施村村通工程中,在以GPS测量结果为依据的同时,可以根据实际情况,对线形和走向做必要的修改和调整,打通断头路,增加村村通公路的通行能力,为形成连贯东西、四通八达的农村公路路网奠定基础。

  在每条县乡公路建设前,应组织编制公路设计。在设计时应处理好与公路两侧现状农房的关系,公路两边建房必须控制在建筑红线以外,公路沿线埋植杆必须服从公路规划,不得随意埋设,尽量减少拆迁量;处理好防洪和现状农村供水、供电等管线的关系;处理好公路纵断和两侧地形的关系。不仅要做好公路的平面、纵断、横断面的设计,还要做好公路的绿化、排水、管线等设计,以保证公路建设的科学性。

  在城乡统筹发展、一体化发展的今天,县乡公路的建设也应纳入到各级政府的城乡规划管理,只有经过规划审批,方可实施每条公路的建设,才能防止和杜绝建设的随意性和低标准。

  农村公路建设要切实贯彻科学发展观的要求,从农村社会经济发展和农民群众出行的实际需求出发,科学规划,统筹安排,有序发展。既要尽力而为,最大限度改善农村交通条件,又要量力而行,保持适度的建设规模。农村公路建设在中央资金补助的带动和引导下,地方建设农村公路的积极性和主动性空前高涨。但同时也应注意避免不注重考虑建设能力与建设规模的关系,不顾当地人、财、物力的实际情况,一哄而上,随意扩大建设规模,带来了诸如地方配套资金不落实、业主债台高筑和拖欠工程款等一系列负面问题。因此,量力而行,保持适度的建设规模,科学合理地制定农村公路发展规划,是充分体现科学发展观的内在要求。

  (2)全方位地拓展农村公路建设的筹资渠道。公路建设的关键是资金。目前,各地筹资渠道相对少,社会资金参与度低,市场机制不活。为此,须大胆进行投融资体制和手段的创新,完善农村公路筹资政策,加大政府公共财政的投入力度,充分调动和发挥各部门以及社会各界的积极性,逐步形成公共财政框架下“中央政府引导、地方政府为主、农村社区为辅、社会各界共同参与”的农村公路投资新体制。要结合县乡公路特点,在积极争取上级加大扶持力度的同时,不断加大地方的筹资力度。对车流量大有发展潜力,通往矿区的公路要制定相应规定,建立竞争机制,大力吸引民资和外资进入公路建设主战场;对于临近城区和开发区的公路要作为一项产业来经营,将两边的土地开发和有形及无形资产的利用一并考虑,在推进市场化进程中逐步提高公路项目的资金筹措能力;要进一步激发地方政府和人民群众修路架桥的积极性,在资金、技术和管理等方面予以扶持。农村的路往往与山、田、水开发息息相连,这既是与国、省道的区别,也是其优势所在。为此在规划和建设中要全盘考虑,相关部门应通力合作,相关项目应综合开发,同步进行。要通过分块立项,共同建设,确保将有限的资金捆绑投入在关键地方的关键项目上,以求尽早发挥资金的最大效果。对没有筹资能力和建、管、养力量的项目不列入建设计划。要建立健全农村公路建设资金管理办法,加强对资金使用情况的监管,防止截留、挤占和挪用资金。中央对农村公路建设的补助资金以及地方政府安排的农村公路建设与养护资金,要按专项资金管理,实行专项核算、专款专用;中央对农村公路建设的补助资金,应全额用于农村公路项目建设工程款的支付。地方筹集的建设资金要按时到位,满足工程需要。农村公路建设与养护资金的使用,应向公路沿线乡(镇)、村定期进行公示,强化资金使用的社会监督。

  (3)正确处理农村公路建设与农村公路站场建设和运输的关系。公路建设是手段,发展运输是目的。建设农村公路的根本目的是解决农民的出行和运输问题,就是要使农民兄弟从泥泞中走出来。因此,在村村通工程基本完成以后,加大农村客运场站的建设,完善农村公路运输网络,就显得尤为重要。农村客运场站是农村公路运输网络中的重要基础设施,关系到农民出行的便捷性、舒适性和安全性。要按照“路站运一体化”原则,根据公路状况和客、货运需求,建立完善的运营机制,做好农村客、货运组织管理工作,使加快农村公路建设的成果惠及千家万户。

  (4)尽快出台《铜陵市农村公路管理养护体制改革实施意见》,明确责任主体、投资主体、养护机制主体和监督主体。县区政府可在本级财政预算中安排一定专项资金用于农村公路的日常管养,并与各乡镇签订农村公路管理责任书,规定公路养护的路线和里程,纳入考核体系,以奖代补,充分发挥村级组织的主观能动性。在按照“县道县养,乡道乡养,村道村养”的原则予以落实养护责任同时,切实加强建设与养护资金的筹集和使用管理,积极探索农村公路建设、投资、管理的多元化格局。