农村住房及宅基地流转问题的矛盾与对策建议



  一、农村住房及宅基地流转现状

  自改革开放以来,农民生活水平不断提高,对居住条件的要求也不断提高,农村住房面积不断扩大,其中有的还通过继承祖辈房屋、接受赠与、购买等合法手段或通过乱占乱建等非法手段取得更多的住房和宅基地,一户多宅现象普遍。而20世纪80年代以来,随着城市化浪潮的不断升温,大量农民涌入城市工作和居住,导致大量农村房屋无人居住,田地闲置,出现“空心村”现象。

  在市场经济环境下,城市住房商品化,而农村住房和宅基地的自由流转受着各种法律政策的重重限制和制约,农民有出卖或出租自己的住房来增加收入的需要却无法实行,故而产生很多违规现象和随之而来的各种纠纷。例如,利用农村集体用地建小产权房,私自出租或出卖农村住房或宅基地,用农村住房抵押担保进行融资等,由于交易方式不规范,政府管理缺位,产生的纠纷也越来越多。

  二、农村住房及宅基地流转中的矛盾

  1.农村住房及宅基地流转与传统观念的矛盾

  一种观念认为农村住房自由流转之后用于非农建设,会导致耕地流失。目前我国各种相关的限制住房和宅基地自由流转的法律制度的目的之一就是保护耕地,减少可耕地的流失。另外,农村住房转让会导致住房附着的宅基地随之出让,虽然实际上只是宅基地使用权而非所有权的转让,却还是有出售宅基地的嫌疑。

  另一种观念认为,一旦允许住房和宅基地自由流转,农民把住房和宅基地等卖了,就会流离失所,生无所依,将影响农村稳定,引发严重的社会问题。

  2.农村住房及宅基地流转与现行法律政策的矛盾

  根据我国《宪法》规定,公民在法律面前一律平等,国家依法保护公民的私有财产权和继承权。《物权法》规定,国家保障一切市场主体平等的法律地位和发展权利,因此农民应当和城市居民拥有同等的法律地位,享受同等的法律权利。事实上,城市住房可以自由流转,而现有制度对于农村住房的流转是严格限制主体的,如《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》规定,农民的住宅不得向城市居民出售,城市居民也不得占用集体土地建住宅,这显然不符合宪法和法律的有关精神。

  《宪法》还规定,城市土地属于国家所有,农村和城郊的土地除了法律规定属于国家所有外,属于集体所有。宅基地、自留地等也属于集体所有。国家为了公共利益的需要,可以依法对土地征收或征用并给予补偿。在实际操作中,征用哪些土地是出于公共利益的需要,采用何种方式征用这些土地,被征地农民的合法权益是否得到足够的保障等都是现实问题。此外,被征地农民和未被征地农民的利益也产生了较大的差异。

  《中共中央关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》规定,社员的宅基地归生产队所有,不准出租和买卖。《关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知》中规定,农村社队的土地归集体所有,社员的宅基地、自留地和承包的耕地不准出租、买卖和转让。《土地管理法》规定,农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的不予批准。也就是说,法律规定宅基地不得转让,而作为宅基地上的附着物,如住房,是可以自由转让的,并且附着物的转让必然引起宅基地使用权的转让。

  《土地管理法》和《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》均规定,村民只能一户一宅,且宅基地面积不能超标。但事实上,农民可以通过多种合法的途径,如继承、购买、受赠等,取得另外的宅基地与住房,因此农村存在很多事实上的“一户多宅”现象。这种现象的存在使得农民进城务工后闲置的住房和土地更多,导致“空心村”问题更加严重。

  3.农村住房及宅基地流转与政府职能的矛盾

  我国的土地实行全民所有制和集体所有制,集体土地只有通过征地变成国有土地才能进入市场交易,而在征地过程中,政府在农村土地管理问题上可以拥有双重身份,可以利用这双重身份的双重职能来谋利,即先以公共管理者的身份,以公共利益需要的名义动用土地征收权,低价从农民手中征收集体土地,接着以国有土地所有权代理人的身份把土地出让,从中获得增值,这些增值一般都用于充实地方财政。在征地收入中,集体可得25%左右,政府可得65%左右,农民所得比例不到10%,严重损害了农民的权益。

  繁琐的征地过程中还需要大量的经费,这些经费也来自于土地出让补偿费,即农民利益的一部分,并且征地中政府还可能截留部分土地出让金,或出现权力寻租现象,这同样损害了农民的利益。

  4.农村住房及宅基地流转与城市住房转让间差距的矛盾

  城市商品房可以自由流转,不受主体的限制,而且是房屋所有权和土地使用权一并转让,农民可以在城市购买住房。而农村住房和宅基地使用权的流转是限制主体的,只限于本集体经济组织内部的村民,并且按现行制度规定,农村住房可以转让而宅基地不能转让,故而房屋所有权和宅基地使用权是分离的,这些都极大地制约了农村住房的自由流转。按照《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》及《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》之规定,城市居民不得购买农村住房和宅基地,也不得占用农民的集体土地来建住房,故而城市居民不可以在农村购买住房。

  当农村居民到城市工作和定居有购买城市商品房的需求,或者有其他融资需要时,在农村大面积的闲置住宅却无法出售或出租,这是对资源的极大浪费,也是对农民权益的损害。

  三、完善农村住房及宅基地流转的措施

  1.转变传统意识,坚持以人为本

  坚持以人为本,从解决“三农问题”的高度来认识农村住房和宅基地的流转问题。解决“三农问题”的核心在于解决农民问题。