我国服务业集聚区支持政策评述



  近年来,在我国服务业迅速发展的同时,服务业集聚发展的趋势日趋显著,成为多数服务业发展的主导方式。鉴于服务业集聚在地域空间上的表现,就是形成各具特色的服务业集聚区,本文将就我国服务业集聚区支持政策作一评述,以期为同类研究提供参考。所谓服务业集聚区,即服务业企业或相关机构聚集程度较高的特定地域经济空间,通常围绕某一类或某一群服务业主导产业,形成相关服务企业的集聚和功能配套。有些服务业集聚区兼具城市功能区的特征。服务业集聚的高级形态是服务业集群,系由相互联系的一群服务业企业或相关机构在一定地域范围内集聚,并在分工协作基础上形成网络化、体系化的发展状态。许多服务业集群具有较强的资源整合、要素集聚和辐射带动能力,表现出较强的创新活力和竞争能力,是根植于当地社会经济文化环境的社会经济综合体。

  一、国家层面促进服务业集聚发展的政策简况

  在过去相当长的时期内,从国家层面来看,我国涉及服务业发展的政策措施主要指向促进服务业发展,提高其水平、比重并优化其结构,但对引导服务业集聚发展则鲜有涉及。尽管如此,部分相关政策文件仍在一定程度上潜含着促进服务业集聚发展的精神。《国务院办公厅转发国家计委关于“十五”期间加快发展服务业若干政策措施意见的通知》(国办发〔2001〕98号),提出鼓励中心城市“退二进三”,实际上蕴涵着促进服务业集聚发展的政策导向。

  2007年《国务院关于加快发展服务业的若干意见》(国发〔2007〕7号),系在国家层面较早开始关注服务业集聚发展。该《意见》将“科学调整服务业发展布局”作为其主要内容之一,提出“依托比较优势和区域经济发展的实际,科学合理规划,形成充满活力、适应市场、各具特色、优势互补的服务业发展格局”,“引导交通、信息、研发、设计、商务服务等辐射集聚效应较强的服务行业,依托城市群、中心城市,培育形成主体功能突出的国家和区域服务业中心”。《国务院办公厅关于加快发展服务业若干政策措施的实施意见》(国办发〔2008〕11号)提出,“中心城市要逐步迁出或关闭市区污染大、占地多等不适应城市功能定位的工业企业,退出的土地优先用于发展服务业”,“积极支持以划拨方式取得土地的单位利用工业厂房、仓储用房、传统商业街等存量房产、土地资源兴办信息服务、研发设计、创意产业等现代服务业”。这与引导城市服务业集聚发展也有一定关系。

  但在国家层面,首次明确提出支持服务业集聚发展的,还是《国家发展改革委关于开展服务业综合改革试点工作的通知》(发改产业〔2010〕116号)中有关“服务业综合改革试点实施方案”。该方案明确提出要“促进资源要素合理集聚”,并围绕培育主体功能突出的国家或区域服务业中心、建设生产性服务业集聚发展示范区等重点方面进行试点。2012年由国务院发布的《服务业发展“十二五”规划》,在国家层面再次明确提出了支持服务业集聚发展的政策方向,将“建设一批主体功能突出、辐射范围广、带动作用强的服务业发展示范区”,作为推动服务业大发展的重要目标内容;要求“以市场需求为导向,突出重点,引导资源要素合理集聚”,“依托产业园区、城市功能区和特色区域,建设一批服务业发展示范区”。该规划还在多处明确提出了建设服务业集聚区的政策要求。按照该规划精神,服务业集聚发展示范区应该是服务业发展示范区的重要内容。

  值得注意的是,近年来,国务院出台的关于专项服务业、地区服务业发展的规划或政策文件,虽然未明确提出引导和支持服务业集聚区建设,但类似政策意图已日趋清晰。如《国务院关于印发物流业调整和振兴规划的通知》(国发〔2009〕8号),要求“在大中城市周边和制造业基地附近合理规划、改造和建设一批现代化的配送中心”,并将物流园区工程作为《物流业调整和振兴规划》确立的九大重点工程。《国务院关于深化流通体制改革加快流通产业发展的意见》(国发〔2012〕39号),要求“支持特色商业适度集聚”。《国务院办公厅关于加快发展高技术服务业的指导意见》(国办发〔2011〕58号)进一步提出了建设高技术服务业产业基地、培育高技术服务业集聚区的目标,要求完善创新创业服务体系建设,促进创新资源向高技术服务业集聚区汇集。2009、2010年国务院办公厅先后发文,批准20个城市为中国服务外包示范城市,要求示范城市人民政府“加强规划,突出重点,强化服务,营造环境,增强聚集效应”。

  在国务院相关部委层面,几年来已陆续出台了一系列促进服务业集聚发展的政策措施。如在高新技术服务业方面,从2001年开始原国家计委和原信息产业部就授牌北京、上海等10个城市建设国家级软件产业基地。《国家发改委办公厅关于推进高技术服务业有关工作的通知》(发改办高技〔2010〕1093号)将促进产业集聚作为做大做强高技术服务业的三大任务之一。2007年,由商务部发布的《服务贸易发展“十一五”规划纲要》要求,到2010年沿海地区和内陆重点城市建成10家左右示范性服务外包基地。有关部门还把物流园区、文化产业示范基地、文化产业带和文化产业示范园区动漫产业示范基地等,作为引导相关产业集聚的重要载体,明确了政策支持的方向。2011年发布的《中国旅游业“十二五”发展规划纲要》还提出,“以国家旅游度假区为抓手,引导一批山岳、湖泊、滨海、温泉等不同类型的休闲度假产品聚集区的开发和建设”。2012年由科技部发布的《现代服务业科技发展“十二五”专项规划》,将“建设一批现代服务业产业化基地,推动现代服务业集群的形成和发展,显著提高现代服务业比重和水平”作为重要目标之一,明确要求“以示范基地为载体,形成特色服务产业聚集区”,并从关键技术创新、服务平台建设、科技人才培训等方面加强政策扶持。

  与此同时,中关村科技园区建设、上海国际金融中心和国际航运中心建设、武汉东湖新技术产业开发区建设、海南国际旅游岛建设、深圳前海深港现代服务业合作区开发开放、桂林国际旅游胜地建设等相继上升为国家战略,为推进重点区域服务业先行先试和集聚发展,提供了新的载体和政策机遇。相关支持措施主要指向对重点区域服务业集聚发展加强组织领导和财税、金融支持,鼓励开展金融、财税政策和改革的先行先试;完善智力支持,健全有利于人才集聚的机制;完善政府采购制度并强化用地保障,支持重点区域服务业集聚发展。