从国库监管现状看央行监管权边界问题



  关于我国央行的监管职能问题,很多业界人士与社会公众都各自保留看法,因为各界对央行所行使的金融监管职能程度的意见不统一,无可厚非,这与我国的各项体制变动不无关联。从我国人民银行国库部门的监管现状来看,国家法律体系中对央行经理国库的相关规章制度并不明晰,同时国库部门在行使监管职能权利的过程中,对很多份内工作的执行力度不够强,因此,央行监管权边界权问题成为了业界及公众所关注的焦点问题。

  一、我国金融监管综述

  长期以来,我国行使金融监管权利的主体在央行。央行对于整个金融市场的有序运行不仅起到了资源配置的作用,而且,央行的行政性还起到了调节金融市场的功能,维系我国金融市场平稳发展。尤其是在过去的几十年间,我国央行的发挥其各项职能作用,起到了令我国从传统经济形态转化为现代的市场经济形态平稳过渡的作用。同时,业界及社会公众对我国“银监会”的职能作用与央行金融监管作用之间界限的研究内容有很多。作为一种金融体系行政性日常运行监管机构,“银监会”的职能作用不容忽视。从某种程度上来看,它不仅承担维护我国金融秩序的责任,而且肩负着金融监管的部分使命。由此可见,人们对于央行监管权限问题存在一定的质疑,但真相要从中事实中获取,我国央行的监管权边界的问题还要从国库监管现状中来具体明察。

  二、我国国库监管现状分析

  从总体来看,尽管我国人民银行国库部门有着诸多的职能,且对我国整体金融业的有序运行也起到了极为重要的作用,但从国库部门对金融市场的监管现状来看,该部门的监管权限值得商榷。人们对我国人民银行国库部门监管权限讨论的重点在于,

  (一)我国人民银行国库监管现状

  1.法律制度对国库监管权的界定不明晰

  从以往有关我国人民银行国库监管权的研究资料中了解到,长久以来并未有明确的法律法规制度对其监管权下准确的定义,目前只有《国家金库条例》和《实施细则》提及国库监督职能。同时,社会各界对谁来监管国库业务这一问题产生了较大的争论。

  2.国库监管部门的各项工作细节不够完善

  国库业务涉及到财政、税务、海关、商业银行等多个部门,国库监管的范围也由此延伸。国库部门不可能熟读这些部门的各项政策、法规,对有些边界性问题难以拿出确切的文件依据。其次,制度中只规定了国库有监管权,但并未进行细化也没有界定相应的监管范围,对实际监管工作提供的参照依据不大国库监督人员在行驶监督权时大多依靠自己的经验,主观性较大且难以提出有力的证据。

  (二)我国国库发挥其监管职能作用的体现——单一账户体系的运行

  目前,我国的国库监管职能作用主要是监管其单一账户体系的运行来实现的。所谓国库单一账户体系,指的是实行财政国库集中支付以后,用于所有财政性资金收支核算管理的账户体系。该账户体系主要由国库单一账户、财政零余额账户、单位零余额账户、预算外资金财政专户、特设专户主要银行构成。体系中每个账户的功能都不尽相同,在几个环节的作用下提升我国国库的整体监管职能。其框架结构如图1所示:

  从图1中可以明显的看出,国库单一账户体系的运作形式对国库监管形成很强的促进作用,因其每个环节都有极为明晰的记录与核算痕迹,将一切财政收入与之处活动明朗化。于此同时,对财政部门在商业银行下辖的零余额账户也能够实现清算与支付功能。

  (三)我国国库监管中的局限性分析

  现阶段,尽管相关制度改革不断推进,但我国国库管理制度与监管体系仍不成熟,各项配套措施也不完善。在实际管理过程中,我国国库监管部门很难做到将所有财政性资金全部纳入到国库单一账户体系中进行管理,实现每一笔账款的支出都从国库单一账户滑入到各个收款对象的账户中[1]。可见,我国国库监管职能的行使存在诸多局限性,且在执行过程当中也极易出现落实不到位的情况。我国有关部门也意识到国库监管部门的职能作用极为有限,考虑到我国整个财政、金融体系运作的具体情况,颁布了由国家财政部门及中国人民银行起草的《财政国库管理制度改革试点方案》[2]。方案中明确规定将我国财政国库账户设置为五类账户的集合,并且每笔收支状况都能够通过我国财政国库账目体现出来。该方式的实施是在借鉴了市场经济国家财政国库监管体系建立的经验,并结合我国财政、金融市场的运作实情而来的。

  三、央行监管权边界问题及其解决措施

  我国人民银行国库监管体系的确立,在一定程度上稳定了我国财政、金融等领域的发展态势,并且,从长远来看,人民银行的总体监管职能作用又上升到了一个新台阶。这是我国探寻健全的金融、法律制度之路上所做出的努力,同时也是我国现阶段市场经济形势发展的必然趋势。在这种情况下,对于我国当前的市场环境与社会体制环境而言,只有进一步扩大我国央行监管权边界,在国家货币政策及宏观经济调控政策的不断推进下,才能真正解决国家财政及金融等领域的监督与管理问题,进而促进我国经济健康稳定增长。

  (一)扩大央行监管权边界,促进我国金融环境发展

  从我国人民银行国库部门的工作落实情况来看,各项问题的产生并非一日造成的,而且,采用合理的措施来解决这些问题也并非一蹴而就。但就目前我国市场经济发展的趋势来看,扩大央行金融监管权的范围越发重要。我国央行实行的是“一行三会”的监管制度,以央行对金融体系的监管为核心,以“银监会”、“证监会”、“保监会”的监管为辅助,共同支撑和管理我国金融体系框架的平稳发展。另外,我国央行在行使其职能作用时,货币政策的推行是主要手段。货币政策的目标是维持市场经济建设中的整体价格稳定,这是长久以来保证我国向市场经济体制平稳过度的重要策略。一方面,可以通过国家政策的颁布来巩固央行的管理职能,另一方面,可以有力的维护国内金融系统的健康有序运行,以此来保证国家经济形势向好。