论政府采购在政府向社会购买服务中的作用



  政府采购不局限于单纯的采购实施过程,还包括采购的政策、采购的程序、采购的管理,是一套系统性的管理政府购买行为的制度。政府向社会购买公共服务,则是新形势下,政府向社会提供公共服务的一种方式。其主要实现途径和原则是:“市场运作、政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现”。即政府对公共服务的购买,是指政府将涉及社会健康稳定发展和为人民提供日常生活必需品的公共服务事项,从以前的由政府设立部门直接提供,转而交给具有对应专业能力的社会团体、企业来提供。以市场化的形式,并按照市场一般标准,定期进行对所提供社会服务内容或商品签订合同,由具有资质的社会组织提供相应的公共产品和服务。政府作为购买方,按照事先约定的标准对服务提供者的履约情况进行评估,并支付服务费用。以政府采购形式提供社会服务对经济的发展、社会的稳定起着特殊的作用。

  一、有助于加强服务领域法律法规建设

  目前我国已经初步建立起由法律、法规、部门规章和条例三个层次构成的公共服务的政策和法规体系,在提供基本公共服务的供给保障方面起着重要作用。但不容忽视的是,现行的基本公共服务政策和法规体系存在着一些问题:不同领域的基本公共服务立法进度不一;部分领域的立法层次还比较低,同时缺乏全国性质的统一法律。中国在义务教育领域的法规相对完备,已经出台《中华人民共和国教育法》及《中华人民共和国义务教育法》,公共卫生领域有《中华人民共和国传染病防治法》及《中华人民共和国食品卫生法》,社会就业服务方面有《中华人民共和国就业促进法》及《中华人民共和国劳动合同法》。另一方面,在社会基本保障的层面,立法上主要以各级部门独立的和地方政府当地的规章制度为主,没有统一的法律规范。这些差别导致区域间的基本社会保障有着明显的差距,形成了一定程度的公平缺失。例如在养老保险和基本医疗保险等领域,基本都是由国务院颁布相关条例或指导性意见,由各级地方政府进一步制定本地的实施细则以及办法。应当承认,这种模式有利于地方政府结合当地经济发展实际情况制定和实施政策,但在经济社会快速发展的当下,也逐渐成为基本公共服务实现均等化过程中的不统一因素。在没有刚性约束的情况下,部分地方政府在基本公共服务的供给中责任不到位的情形就较难控制;由于一些基本公共服务的标准并没有统一的、全国性的法规政策对其规定,一方面不利于基本公共服务实现均等化,另一方面对劳动力人口进行跨地区的劳务流动形成障碍。因此,从立法层面推进提升基本公共服务,是改善基本公共服务对等、公平化的重要保障。

  2003年1月1日起实施的政府采购法,是针对政府采购的专门性法规,对规范政府采购工作起到了重大突破作用。有了政府采购法,政府对公共服务的购买才有法可依,各级地方政府在大的层面也有了权威的参考标准,可以依此进行相关领域细则和指导意见的修订。1998年至2002年,我国政府采购支出年度平均增速达到138.2%,2003年至2012年,政府采购支出年度平均增速回落到26.88%。这在一定程度上反映了采购法对政府采购的约束效用。2012年全国政府采购支出1.4万亿元,比2011年增长了23.34%,占2012年GDP总额3.5%。随着政府采购规模的扩大,涉及的服务种类的扩展。从有法可依的,依法采购的角度看,政府对公共服务的采购将加速这些领域的立法效率,各级政府为了能够正常进行采购,也会加强对公共服务领域的条例建设。近年来,北京、上海、广州等城市对政府采购公共服务陆续推出的指导细则就做出了示范作用。

  二、有助于推进服务型政府建设

  党的十八届三中全会指出,要切实转变政府的职能,深化行政体制的改革,创新行政管理的方式,增强政府的公信力和执行力,建设法治政府和服务型的政府。要实现这一目标,需要各级地方政府重新审视其投资体系,逐步增加对公共服务的供给,减少直接投资的比重。

  随着各级政府对公共服务采购的推进,其自身的职能也会随之变化,政府自身的服务需要也会越来越明确。各级政府亟需将政府和部门需要的服务与为人民提供的基本公共服务区别开来。如果政府的职能界限不清,政府采购就会缺乏边界,甚至在采购中出现寻租行为。所以,为增加公共服务供给而进行政府采购时,要遵循尊重人民主体地位,尊重人民的主体权利,不能把财政资金的管理责任混淆为主观臆断人民需求的权力。其次,政府在向社会购买公共服务时,既要严格划分政府和社会的界线,又要对提供服务的各类团体组织起到规范的引导作用。在这个引导过程中,政府特别需要保持清醒的认识。政府作为购买人,提供财政资金和配套资源,而不能限制包办服务的产品和服务的提供机构。政府在进行采购的过程中,应该积极调动群众的智慧,开展听证会广泛征求意见。并注重提高社会组织协调能力,发挥应有的社会组织作用,从制度上构建更有能力的公共服务和市场体系。再次,政府在向社会购买公共服务中,要明确提供服务的机构类型和资质。用统一公正的标准,从众多参与的社会团体组织中择优筛选合适的服务提供者,建立社会组织社会效益的长期有效评估制度。通过公开透明的绩效评估过程,逐步形成“职责明确、行为规范、协调高效、监管有力”的政府采购管理工作机制。另外,各类社会团体组织也要加强服务能力,充分利用机遇提高自身竞争能力和工作效率。对各类企业的信用评级是国际通用的征信方式,我国应在努力借鉴、结合实际的基础上,推进公共服务领域的信用体系建设,对法规、政策、机制进行完善,提高政府的社会公信力,进而加快政府向服务型角色转变。值得注意的是,社会团体组织虽然可以在资金上得到政府的财政支持,但应提供匹配的服务。如果只是依靠私人关系或非正常的、甚至非法的手段和渠道骗取财政资金,则无法提供稳定可靠的社会服务。统计数据显示,2012年我国在服务类采购上的规模为1214亿元,环比增长36.6%,大幅高于商品购买类、工程采购类规模增速。各类研究显示,政府利用采购向社会团里组织购买公共类服务,既是改善民生、惠及人民群众、深化非命脉社会领域改革的有效措施,又是加快公共服务业发展、扩大公共服务业开放、有效引导需求的突破之举。进而起到推动政府的职能转变,推进政务公开、划清政府职责边界,建设服务型政府的重要作用。同时,社会团体组织通过提供多层次、有效性的公共服务,既改进了政府在提供公共服务上的不足,也增强了社会各有机组成部分协同努力的格局。

  三、有助于提高市场对资源配置的决定性作用

  《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出“……紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革,坚持和完善基本经济制度……”,显示出中央政府在当前国内外经济形势下,对市场在经济活动中的地位的进一步重视。自2007年美国次贷危机以来,世界经济增长速度大幅下降,主要发达经济体相继陷入困境,我国政府在当时特定历史条件下进行了政府主导的大规模基建投资,避免了经济社会发展“硬着陆”。但同时,这些投资一定程度扭曲了市场的信号,给产能过剩问题和地方债务问题留下了隐患。在经济结构亟待调整的今天,如何使市场规律重新决定资源的配置,成为社会稳定,经济发展的重要命题。必须认识到的现状是,我国政府在资源配置中还起着重要的作用,财政投资对经济增长的拉动作用依然不可忽视。而规范的政府采购,则能够充分发挥市场的作用。采购中严格的招投标程序,既防范了政府部门对财政资金的滥用,又调动了供应商千方百计提高资金使用效率的积极性,为作为消费者的政府提供最优化的服务,进而增加社会整体福利水平。使用市场化的采购,而不是直接进行投资,能够让资金流入最专业和最努力的社会群体,提供最大化的回报,使采购者在成本、收益、效率上同时得到满足。政府以主管部门形式对公共服务的管理,往往会增加政府机构编制,一是造成人浮于事,形成资源浪费,二是造成“九龙治水”,互相推诿责任。使用采购的方式对第三方机构进行社会服务的购买,能够有效解决这些难题,保障社会公共服务在市场化的体系中进行生产和消费。将之前存在于政府部门的服务实体推向社会,是从根本上实现政府消费市场化、公开化、公平化的重要途径。