论城镇化融资方式创新的保障机制



  一、传统融资方式与融资困境

  城镇化融资主要用于城市的基础设施建设、公用事业和公共服务三类项目上。1994年分税制改革后,形成了来源多元化的城镇化建设的融资格局,即地方财政收入和中央财政转移支付投入,土地出让金投入,地方投融资平台筹资投入等为主要资金来源的融资格局,以及开发性金融投入,2009年开始的中央政府代地方政府发债筹资投入,少数基础设施项目引入民间资本投入等辅助融资方式。但随城镇化的推进和形势的发展,旧的融资模式已难以为继,特别是形成资金主要来源的几大融资方式面临着严重困境,蕴藏着巨大的财政金融风险。

  首先,财政收入难以满足,地方财政压力巨大。分税制下的中央和地方财政职能与税收权限的划分,使地方财政收入来源相对需求极其有限,而中央转移支付占各省投入比例有限。中央政府代地方政府的发债规模,相对地方资金需求只是“杯水车薪”,地方财政收入远远无法满足区域内城镇化融资需求。新型城镇化“以人为本”,实现转移人口的市民化,对基础设施、公共服务与公用事业建设资金需求大大增加。一般的城镇化率每提升1个百分点,地方政府公共投资需求将增加6个百分点左右。据此推算,仅“十二五”期间城镇化催生的地方政府公共投资规模就将达30万亿元之巨。如此巨大的资金需求,单靠财政积累显然不够。

  其次,土地财政不可持续,且引发诸多经济社会问题。上世纪90年代以来,随着土地有偿使用制度的推广,土地出让金为各地方政府带来了丰厚的财政收入,人们戏称其为“第二财政”。2011年3月财政部提交的《关于2010年中央和地方预算执行情况与2011年中央和地方预算草案的报告》显示,2010年,全国土地出让金收入达到了2.9万亿,几乎达到了地方财政总收入的1/3。在许多地方,土地使用权出让金收人已占到财政收入的50%以上。“土地财政”推动了中国城镇化的快速发展,在城镇化发展初期阶段具有存在的必然性。但土地财政不仅让地方政府陷人了“卖地依赖”的怪圈,而且产生暴力拆迁、强征农民耕地、官员腐败等社会风险,影响社会利益分配和社会稳定和谐,这与城镇化的共同富裕目标背道而驰:土地资源是稀缺的,国家也有“18亿亩耕地红线”规定,决定着这一地方“财源”必然是不可持续的。从国际上看,也没有哪个国家城市化是长期依靠土地批租来筹措资金的,国内有些地区已经表现出难以为继的状况了。

  再次,地方政府融资平台债务过度膨胀,蕴藏财政金融风险。地方政府投融资平台是和地方政府土地征收与土地储备制度联系在一起的,由于经济增长与政绩需要引起的强烈投资欲望与地方财力不足的矛盾,以及2009年以来的反危机措施,融资平台自身的融资担保不规范、贷款审查不严等问题,地方融资平台暴露出负债率过高和偿债能力不足的巨大财政风险。从地方政府债务余额规模就可大致看出融资平台贷款规模与偿债压力。由于地方债统计有相当的难度,所以对其规模有各种不同的判断。国家审计署2011年的审计结果显示,截至2010年底,全国地方政府的相关债务达10.7万亿元;国家审计署副审计长董大胜表示,估计目前各级政府总债务规模在15万亿-18万亿元;财政部原部长项怀诚透露,地方政府负债估计超过20万亿元。而且多是投资于公益性项目,难以通过项目的自身运营还本付息,其债务主要依靠土地出让金偿还,这必然对国家调控房地产市场形成重大掣肘。越是基层的政府,其债务风险越高⑤。平台类贷款还影响到商业银行经营能力的提高和银行的资产质量,进而影响整个银行体系的安全,也蕴藏着极大的金融风险。

  另外,开发性金融理念下新建立的城市发展基金无法满足城镇化巨大的资金需求,只能发挥其资金的引导与支持作用;真正的市政建设债券目前只在上海、浙江、广东、深圳几个地方试点,还不具备全面推开的条件;而且其发债规模和偿债仍然由中央代办,离自主发债还比较远;民间资本的引人只是在少数道路交通项目上推行,而且也需要法律法规和资本市场等金融基础设施的完善作为基础条件,同时引入民间资本的“公私合营”项目由于具体选择的融资机制不同,有些项目只能是公私合作建设,建成后的公私合营还不是很充分。只是处于发展的初级阶段,从长远看,地方财政偿债压力依然沉重。

  二、新型融资方式与融资风险

  传统城镇化融资模式的困境表明,各地在新型城镇化建设中已蓄积了强烈的融资方式创新动力。巴曙松等人认为可探索适合地方政府本身实际的长期融资模式,如资产证券化、市政债券、公私合作等。创新需要充分认识新的融资方式的所有风险,以进行最合适的选择。

  一是发行市政债方式。市政债券(MunicipalBond)是指地方政府及其授权代理机构发行的主要用于当地城镇基础设施和公益性项目建设的有价证券。从政府融资角度看,利用市政债券融资具有如下优势:融资成本相对较低,且收益免税使其具有市场吸引力;期限长,可以和基础设施项目建设周期相匹配;较强的流动性,使其在二级市场容易被接纳和接受。市政债券有以政府税收作为偿债保障的一般责任债券和以特定事业收入为偿债保障的市政收益债券,美国拥有世界上规模最大和最完善的市政债券市场,中国目前仍不存在真正意义上的市政债券市场,地方投融资平台债是一种准市政债:中央代地方发债,总体规模在融资总规模中所占比例很小,所以在探索中可以借鉴美国的成功经验。