公共管理的制度创新 - 行政论文


  公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会资源,对社会公共事务进行有效治理的一套制度、体制和机制的安排。经验表明:一个民主的、法治的、负责任的、有能力的和有效率的公共管理体系,是一个国家政治稳定、经济发展、社会进步的重要保障和必要条件。国与国之间的竞争,既是经济的竞争,也是公共管理能力和效能的竞争。正是由于这样的原因,从上个世纪年代以来,各国都在进行大规模的公共管理改革,其目的是通过改革提升国家的整体竞争力。

    每一个时代都有与时代环境相适应的公共管理模式,国家的公共管理制度只有不断创新,才能符合时代和社会发展的需要。改革开放以来,我国社会的整体变革对公共管理体制的改革创新提出了新的要求,从世纪年代以来我国一直在改革传统的公共管理制度,取得了很大成绩:初步遏制了政府机构不断膨胀的势头;依据社会主义市场经济的发展要求开始调整和转变政府的职能,政企分开的基本格局已经形成;初步理顺了政府部门之间职能交叉的局面;政府的行政程序正在不断简化,行政行为正在不断规范化;等等。但也应清醒地认识到,我国公共管理制度从整体上仍然不能完全适应经济体制改革和社会发展的要求,需要不断创新和发展。同时,我国公共管理也正面临着更加严峻的挑战,比如如何应对经济全球化的挑战、应对新技术革命特别是信息和通信技术革命的挑战、应对各种危机和灾难的挑战等。突如其来的非典公共卫生危机,凸现了公共管理的重要性,也为公共管理制度创新提供了新的契机。

    建立现代化的公共管理新体系,是时代发展的要求,也是全面建设小康社会和实现现代化的制度保障。我国公共管理制度创新要有国际化的视野、本土化的思考和行动,在学习和借鉴发达国家公共管理经验的基础上,从我国的国情出发,建立起适应社会主义民主政治发展、适应社会主义市场经济发展、适应中国社会不断进步要求的,具有中国特色的公共管理新体系。具体来讲,有这样几个方面:

    以公民为中心的公共管理。以公民为中心的公共管理是人民主权原则在公共管理中的核心体现。公民对政府的认同、支持和拥护是政府合法性的来源和基础,也是我们各项事业取得成功的保证。从根本上讲,人民满意不满意、人民高兴不高兴、人民答应不答应,是判断公共管理是否成功、是否有效的标准。以公民为中心的公共管理,意

    味着公共管理要从以机关为中心转变到以公民为中心。公共部门和公共管理者要以保障公民的基本权利、促进公民权利的实现为要务,倾听公民的呼声,为公民的参与、诉愿和救济提供必要的途径。公共管理者要经常思考这样的问题:谁是我们的服务对象?他们对政府机关所提供的信息和服务有什么要求?如何做才能满足公民合法的期待和要求?我们是否为公民提供了方便、快捷、满意的服务?政府的施政是否以公民的利益和公共的利益为出发点?公民对政府所提供的服务是否有选择权?我们是否为公民权利的保障提供了救济的途径?等等。

    开放和透明的公共管理。民主治理,是以透明和开放为其特征的。从民主政治的角度来看,知情权是公民的基本权利,也是公民其他权利能否得到保证和实现的一个基本前提。公共部门掌握着大量的信息资源,如果这些信息资源被社会充分、有效地利用,无疑会创造更多的社会财富。同时,政府信息开放和透明也是监督政府的一个有效措施。阳光是世界上最好的消毒剂。因此,在公共管理的实践中,要不断强化公开和透明。国家要在宪法和法律上保障公民的知情权;公共部门要主动地公开信息,以增加公民对政府事务和公共事务的了解;政府要建立制度化的沟通机制,以增加政府和民众之间的相互了解和理解;要为公民了解政府的信息提供机会和途径。与此同时,公共部门和公共管理者要充分保障公民的隐私权,保障信息的安全和公共的利益。

    具有回应力和负责任的公共管理。政府是公共利益的信托者,公共管理者是护国的卫士,肩负着重大的责任。公共部门和公共管理者要及时回应公民的要求,捍卫民族的尊严和利益,捍卫并实现公共利益,这是其政治责任;要尊重宪法与法律,忠实地执行法律,同时要承担违反法律的责任,这是其法律责任;要切实履行职能和职责,在职能和职权的范围内行政,依照合法和合理的程序行事,并且要在公共服务的专业领域内追求卓越,这是其行政责任;要成为道德的典范,在家庭生活、社会生活、公共管理中展现正直、诚实、仁爱、简朴、廉洁等高尚的美德,这是其伦理责任。责任政府的实现,既取决于公共管理者的伦理自觉性,也有赖于监督机制的完善。因此,强化和完善立法、司法、行政、社会、新闻、政党、公民的监督是必不可少的。

    公平的和具有社会包容性的公共管理。公共管理和公共服务最大的特点之一就是其普遍性和非排他性;人们也往往把政府视为公平和正义的化身。公平和具有社会包容性的公共管理是由政府的性质和公共服务的性质所决定的。其基本的涵义在于,社会中的任何群体、任何个人都不应该被排除在公共管理和公共服务乃至整个社会的机制之外。具体而言,它意味着政府要维护和发展一切公民的基本权利,因为公民的基本权利是平等的;政府要尽可能地为公民基本权利的实现创造公平的机会,尽管每一个人掌握和利用机会的能力存在差异;政府在其行政行为中要平等地对待每一个人。更重要的是,公平和具有社会包容性的公共管理,核心体现在政府对于社会困难群体所提供的服务上。政府要扩大公共服务的受益面,保护困难群体的权利和利益,使其能够享受到最基本的公共服务(如医疗健康、环境卫生、教育文化、住房、社会保障等),分享发展的成果。

    有效率和高绩效的公共管理。公共管理是否高效运作一直是判断一个公共管理体系是否优良的标准,也是判断政府是否负责任的一个标准。高效率和高绩效意味着公共部门能够充分地利用各种资源实现管理的目标,意味着公共部门和公共管理者要重视金钱的价值(符合经济的原则)、重视时间的价值(符合效率原则)、重视结果的价值(符合效能的原则)、重视服务的价值(公民满意原则)。为此,要精简不必要的机构和人员,精简不必要的管理层级和控制,简化不必要的管理和办事程序,消除不必要的繁文缛节。公共组织体系内部要打破因职能分工导致的互不协调和割裂,重新整合管理的流程,提供一站式服务,并充分利用信息技术改革政府管理方式,建设电子化政府。此外,公共组织要建立公共管理的绩效管理制度,通过科学的绩效管理制度(如设立绩效目标、进行绩效考评、建立绩效诱因机制等),促进公共管理绩效的提高。

    参与式和网络式的公共管理。公共事务的治理,并非是政府单方面行使权力的过程,而是政府(更多精彩文章来自“秘书不求人”)、公民、社会、市场组织相互协作的过程。当代公共事务和公共问题的复杂性,政府环境的动态性和多元性,使得政府无法成为唯一的治理者,而需要建立参与式和网络式的公共管理体系。为此,要重新认识和确定政府的职能服务。政府的职能在于为市场经济和社会发展提供必要的法律和制度保障,调控宏观经济,进行基础设施建设,监督和管制市场,保证社会公平,保护资源和环境,为社会和公民提供基础性的公共服务。政府要充分发挥市场机制在公共服务领域的作用,充分利用市场化的力量来提供公共服务。

    法治化的公共管理。法治意味着秩序,意味着宪法和法律的普遍性,意味着政府要按照宪法和法律所规定的规则行事,也意味着政府的公共管理权力受到监督和制约。公共部门和公共管理者只有在遵守宪法和法律而不随意干预公民和企业事务的时候,才能真正得到社会的信赖。