行政调解工作论文 - 行政论文


  当前,我国处于改革发展的关键时期,经济体制深刻变革,社会结构深刻变动,利益格局深刻调整,思想观念深刻变化,部分地区和一些领域的社会矛盾有所增加,群体性事件时有发生。胡锦涛总书记在中共中央政治局第二十三次集体学习时强调,要“着眼于最大限度激发社会创造活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素,更加积极主动地处理好人民内部矛盾,为推动科学发展、促进社会和谐,为实现全面建设小康社会奋斗目标、加快推进社会主义现代化创造良好社会环境。”崇尚调解应当是和谐社会中化解矛盾的应然理念。现实中,司法调解和人民调解均有了长足的发展,并在法律上有了一定的规范。然而,与之地位相当的行政调解却一直处于不规范发展的状态,尤其在其范围界定和工作原则等方面,更是需要深入研究。

  一、行政调解的内涵

  从法治的角度观察,设立调解制度,在自愿、合法的前提下对有关纠纷进行调解,充分体现了“当事人自治为主、国家干预为辅”的原则,不仅有助于迅速解决纠纷,而且有助于促使双方握手言和,符合“以和为贵”的传统观念,也更有利于市民社会的构建。行政调解作为调解的一种,是指由行政机关主持,以国家法律、法规及政策为依据,以自愿为原则,通过对争议双方的劝说、调停、斡旋等方法,促使双方互让互谅、平等协商、达成协议,以解决有关争议的活动。它与和谐社会有着内在的契合性。

  行政调解较之司法调解和人民调解,在处理纠纷、化解社会矛盾方面具有更大的优势:第一,负责行政调解的行政主体多为具体职能部门,专业性较强,能充分利用所掌握的专业知识和丰富的实践经验为该领域内发生纠纷的当事人提供更有效的调解;第二,较之司法调解,行政调解无需经过复杂的诉讼程序,也无需支付费用,能节省当事人的时间,并降低当事人解决纠纷的成本。而较之人民调解,行政调解更具有权威性。第三,以行政机关与相对人之间的纠纷为标的的行政调解工作,同时也是行政机关内部监督和检讨的机制,可以在迅速解决纠纷的同时改进行政机关工作中的不足。因此,完善行政调解制度对化解社会纠纷,解决社会矛盾,促进我国经济社会健康、协调、快速发展具有重大现实意义。

  二、行政调解工作的范围

  要完善行政调解制度,充分发挥其作用,必须明确其发挥作用的范围,摸清行政调解工作的边界。

  (一)界定行政调解工作范围应把握的问题和原则。

  笔者认为,界定行政调解工作范围应首先把握两个问题。第一,行政调解是行政主体发挥自身优势组织开展的调解工作,主体必须是行使行政管理职权的行政机关及法律法规授权的组织,行政主体在行政调解工作中处于独立主持调解的主持人地位,起主导作用。这是行政调解区别于司法调解和人民调解的根本点。行政主体参与司法调解和人民调解、对人民调解工作的指导和管理不应视为行政调解工作的范畴。第二,行政调解解决的纠纷必须与行政职权的行使有关。并不是所有的纠纷都应当纳入行政调解的范围,只有与行政职权的行使有关的纠纷,通过自治性、群众性、民间性的人民调解无法解决的,才有必要通过行政调解来解决,这是行政调解与人民调解和司法调解相区别的根本所在,也是行政调解的优势所在。

  在界定行政调解工作范围时还要坚持以下两个原则:

  法无禁止即可为原则。行政调解不同于一般意义上的行政管理,其工作涉及大量的民事纠纷,所涉及的行政纠纷最终也可以在民事纠纷中找到症结或者可以通过民事途径解决,因此,行政调解的范围界定应当遵循法无禁止即可为原则,以尽最大限度发挥行政调解制度的作用。

  范围有限原则。行政调解对象的范围应当有限。不属于行政调解范畴的案件不得进行行政调解。行政调解不是“和稀泥”,必须有法律法律法规等规范性文件的要求,能调则调,不能调的坚决不调。

  (二)行政调解工作的范围。

  基于上述标准和原则,笔者认为,行政调解的范围通常包括行政机关对公民、法人和其他组织之间与行政管理职权有关的民事纠纷进行调解和上级行政机关对公民、法人和其他组织与下级行政机关的行政纠纷进行调解。这其中当以行政纠纷为主,既包括具体行政行为引起的纠纷,也包括行政机关的抽象行政行为在执行中引起的纠纷。当然,与行政管理活动有关的纠纷并不一定只有行政纠纷,也应当包括在社会生活中发生的需要行政职权介入进行处理的民事纠纷。

  我国现行的法律制度中尚没有关于行政调解的专门法律规定,大多散见于《民事诉讼法》、《行政诉讼法》、《行政复议法》等专门的程序法及其司法解释和《婚姻法》、《道路交通安全法》、《治安管理处罚法》等法律及《行政复议法实施条例》、《人民调解委员会组织条例》、 《医疗事故处理条例》、《道路交通安全法实施条例》等行政法规中。此外,《交通事故处理程序规定》等规章中也有相关的具体规定。

  行 政调解的范围需要在行政实践工作中具体问题具体掌握,正确把握行政权力介入的深度和广度,否则不能把握权力运用所要达到的合理性程度,必将导致行政调解工作在实践中开展不力。随着社会生活的发展,行政调解工作的范围也将会有一个调整和发展的过程,需要实际工作者不断探索。

  三、行政调解工作的原则

  行政调解应该遵循以下原则:

  (一)自愿原则。

  行政调解以尊重当事人的自主意思表示、自主选择为基本前提,充分肯定了当事人享有的权利价值。由双方当事人自主决定以何种方式和内容来解决纷争。只是在当事人双方很难达成一致意见时,行政机关才居间说合、帮助双方交换意见并且提供与纠纷相关的正确信息,或者在明确纠纷真正对立点的基础上提供切实可行的解决方案,从而帮助当事人达成合意。在行政调解中,当事人有权在法律规定范围内做自己的主人,自愿处分权利,而不必听从行政机关的强制命令,这无疑会在很大程度上提高当事人的权利意识。

  自愿原则的内容包括:一是当事人申请调解自愿;二是当事人是否达成协议以及达成何种协议自愿;三是行政机关在行政调解程序中不能介入任何强权的因素,必须完全尊重当事人的意识自治,为当事人自愿达成调解提供最大限度的便利。

  (二)合法原则。

  行政调解工作是行政主体行使行政职权的方式之一,尤其在行政机关为当事人提供居间说和意见时,还需要作出影响公民、法人、其他组织权益或者增加他们义务的决定,所以行政调解工作应当遵守行政的基本原则即合法原则。合法原则的内容包括调解权法定,即行使行政调解权应当有法律依据,既要有法律授予行政机关开展调解工作的规定,又要有法律法规关于行政调解对象的规定。同时,行政调解的合法原则又包括行政调解工作应当在法律法规规定范围内进行,尤其对于涉及自由裁量权行使的行政纠纷,应当综合考察行政行为的合法性和合理性,对于明显违法的行政行为,不应当通过调解来确认其合法性,对明显缺乏合理性的行政行为,也不应当通过调解来确认其有效性,从而否定上级行政机关对下级行政机关行政行为的有效监督,即对行政自由裁量权要依法开展监督,实行有限调解。

  (三)诚实信用原则。

  调解的最终基础在于当事人对自身权利的自由行使,自由应当是受诚实信用原则限制的自由。由于行政调解协议不具有强制执行力,如果调解双方在达成调解协议后拒不履行协议的内容,势必造成调解工作无任何意义。为此,要求参与调解的双方当事人能自觉履行协议的内容。经行政机关调解达成的行政调解协议,当事人应当按照约定履行自己的义务,不得擅自变更或者解除行政调解协议。同时,在处理有一方当事人是行政机关的案件时,主持调解的多是该行政机关的上级部门,这就要求能在调解中保护各方权利,平衡各方利益。

  (四)效益原则。

  行政调解工作涉及面广,工作量大,需要花费的时间较多。但是,为了防止矛盾激化,及时维护双方当事人合法权益的实现,防止久调不决的现象发生,应当在行政调解当中强调效益原则。行政机关收到行政调解申请后,应当认真审查有关材料,符合条件的,应当在一定工作日内启动行政调解程序并及时告知申请人。对被申请人不同意行政调解,或者虽然同意行政调解,但不属于行政调解范畴的,应当在一定工作日内书面告知申请人解决纠纷的渠道。行政调解应当自启动之日起在法定时间内终结。遇有特殊情况需延长的,经行政机关负责人同意,可以适当延长,但延长期不得超过一个月。法律法规有明确规定的从其规定。